nadkom. Agnieszka Leśniewska
p.o. kierownik Sekcji Ochrony Informacji Niejawnych i Kontroli CSP

podinsp. Anna Szydlik
ekspert Sekcji Ochrony Informacji Niejawnych i Kontroli CSP

Hołdując wyrażonemu powyżej poglądowi, należy przyjrzeć się szeroko przepisom Zarządzenia nr 49 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania kontroli przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz organy i jednostki organizacyjne podległe lub nadzorowane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz. Urz. Min. Spraw Wew. i Ad. Nr 7, poz. 30), zwracając szczególną uwagę na

FUNKCJE, CELE I ZASADY KONTROLI
Najczęściej wyszczególniane funkcje kontroli to: informacyjna, korygująca, instruktażowa, kreatywna i profilaktyczna. Funkcja informacyjna polega na dostarczeniu organowi, który zarządza kontrolę, informacji o wykrytych nieprawidłowościach, uchybieniach i zaniedbaniach, a także o osobach za nie odpowiedzialnych. Z kolei funkcja korygująca powinna wskazywać przyczyny wspomnianych nieprawidłowości, uchybień i zaniedbań i sposób skutecznego ich wyeliminowania.
Funkcja instruktażowa polega na wskazywaniu, doradzaniu lub udzielaniu pomocy kontrolowanym przez kontrolującego, a funkcja kreatywna to inicjowanie, pobudzanie i zachęcanie do podejmowania działań podnoszących sprawność funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej. Ostatnia z wymienionych funkcji kontroli, funkcja profilaktyczna, polega na zapobieganiu niekorzystnym zjawiskom, które w przyszłości mogą zostać zinterpretowane jako np. nieprawidłowość, uchybienie lub zaniedbanie itp.
Skuteczna realizacja zadań spoczywających na kontroli jest determinowana przez przestrzeganie określonych reguł. Do najważniejszych należy zaliczyć zasady: obiektywizmu, kompleksowości badań, podmiotowości, przedmiotowości, kontradyktoryjności, kompetencyjności, sprawności i efektywnego działania.
Zasada obiektywizmu polega na rzetelnym i bezstronnym ustaleniu stanu faktycznego oraz dokumentowaniu wyników kontroli. Ocena kontrolowanej działalności musi się opierać na obiektywnie zebranym materiale dowodowym, natomiast proces badawczy powinien być oparty na logicznym rozumowaniu i racjonalnych kryteriach².
Zasada kompleksowości badań zobowiązuje kontrolera do dokonywania ustaleń z punktu widzenia wszystkich możliwości kryteriów kontroli. Żąda wręcz od kontrolującego przeprowadzenia badań i dokonywania ustaleń faktycznych dotyczących określonej kwestii w powiązaniu ze wszystkimi innymi faktami i okolicznościami towarzyszącymi, a mającymi znaczenie dla obiektywnego spojrzenia na wybrane zagadnienie, a w konsekwencji na ocenę kontrolowanej komórki organizacyjnej lub jednostki³.
Zasada podmiotowości sugeruje, aby kontrolujący dokonywał ustaleń i ujmował w protokole tylko te ustalenia, które dotyczą działalności danej komórki organizacyjnej lub jednostki⁴.
Zasada przedmiotowości nakazuje kontrolerowi badać w danej komórce lub jednostce organizacyjnej ściśle określony zakres przedmiotowy, który uprzednio został wyznaczony w upoważnieniach do kontroli i programie kontroli. Wyjątek stanowi tutaj przypadek zabezpieczania dowodów przestępstwa lub wykroczenia⁵.
Zasada kontradyktoryjności określa możliwość wypowiedzenia się obu stron postępowania kontrolnego i tym samym wystąpienia tzw. sporu. Zasada ta wynika z równości stron występujących w procesie kontroli i znajduje szczególny wyraz w końcowym etapie kontroli, kiedy kierownik komórki lub jednostki organizacyjnej zapoznaje się z protokołem kontroli i ma możliwość zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń w nim zawartych⁶.
Zasada kompetencyjności stawia wymagania co do samej osoby kontrolującego, który powinien cechować się kompetencyjnością, określonym doświadczeniem zawodowym, postawą moralną, wykształceniem i określonymi walorami intelektualnymi⁷.
Zasada sprawności i efektywnego działania polega na osiąganiu celów kontroli w odpowiednim czasie, przy zaangażowaniu minimalnej ilości środków finansowych i technicznych.
Istotne znaczenie ma tu unikanie niepotrzebnych zjawisk, np. nakładania się kontroli o podobnej tematyce, nadmiernego angażowania pracowników kontrolowanej komórki
lub jednostki organizacyjnej oraz przedłużania kontroli w czasie⁸.
Zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji określa szczegółowe

ZASADY I TRYB
przeprowadzania przez Ministra oraz organy i jednostki organizacyjne mu podległe lub przez niego nadzorowane – kontroli sprawności działania, efektywności gospodarowania oraz przestrzegania prawa w urzędzie obsługującym Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz w organach i jednostkach organizacyjnych mu podległych, nadzorowanych lub utworzonych przez niego.
Celem postępowania kontrolnego, zgodnie z przepisami zarządzenia, jest ustalenie stanu faktycznego w zakresie działalności podmiotów kontrolowanych, rzetelne jego udokumentowanie i dokonanie oceny kontrolowanej działalności pod względem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności.

(...) (...) (...)

Tym samym kontrolę wykonują i koordynują Minister, Dyrektor Generalny w ministerstwie, pełnomocnik do spraw ochrony informacji niejawnych, dyrektor sprawujący w imieniu ministra nadzór założycielski nad zakładami opieki zdrowotnej, organ lub kierownik jednostki organizacyjnej podległej ministrowi lub przez niego nadzorowanej, komendanci
wojewódzcy Policji, państwowej Straży Pożarnej, Komendant Stołeczny Policji, komendanci oddziałów Straży Granicznej, komendanci miejscy, powiatowi i rejonowi Policji, komendanci miejscy i powiatowi Państwowej Straży Pożarnej, komendanci szkół Policji i Państwowej Straży Pożarnej oraz komendanci ośrodków szkolenia Straży Granicznej. Kontrola może być prowadzona jako kompleksowa, problemowa, sprawdzająca i doraźna(...).

Kontrolę można przeprowadzić także przy zastosowaniu trybu uproszczonego, gdzie celem jest sprawdzenie informacji zawartych w szczególności w skargach i wnioskach oraz analiza dokumentów dotyczących działalności organów i jednostek organizacyjnych podległych zarządzającemu kontrolę lub przez niego nadzorowanych.
W celu właściwej realizacji zadań komórek kontroli sporządza się roczny plan kontroli, a dla poszczególnych kontroli – program. Tworzenie programu w niektórych sytuacjach nie jest konieczne, np. w przypadku kontroli doraźnych.
Przy opracowaniu planu i programu kontroli bierze się pod uwagę następujące aspekty: wyniki wcześniejszych kontroli i audytów, wyniki badań i analiz określonych problemów oraz skarg i wniosków, informacje pochodzące ze środków komunikacji społecznej czy propozycje zgłoszone przez członków kierownictw ministerstwa, organów i jednostek organizacyjnych oraz kierowników komórek organizacyjnych im podległych.

PLAN KONTROLI
na dany rok kalendarzowy sporządza komórka kontroli, a zatwierdza go zarządzający kontrolę, poza dwoma przypadkami, a mianowicie: pełnomocnik do spraw ochrony informacji niejawnych w ministerstwie corocznie przedstawia Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji do zatwierdzenia plan kontroli w zakresie ochrony informacji niejawnych, a z kolei Dyrektor Departamentu Kontroli, Skarg i Wniosków ministerstwa corocznie przedstawia Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji do zatwierdzenia plan kontroli departamentu.

(...) (...) (...)

Roczny plan powinien zawierać w szczególności: tematy kontroli, nazwę podmiotu kontrolowanego (komórki kontrolowanej), rodzaj kontroli i przewidywany termin realizacji. W celu skoordynowania działań kontrolnych zarządzający kontrolę przesyłają corocznie opracowane plany jednostkom wyższego szczebla określonym w przepisach zarządzenia i w terminach tam wskazanych. Dla przykładu plany komend wojewódzkich, powiatowych, miejskich i rejonowych Policji czy plany kontroli szkół Policji przesyłane są w terminie do 10 stycznia roku kontrolnego. Z kolei pełnomocnik do spraw ochrony informacji niejawnych w ministerstwie przedstawia ministrowi plan w terminie do dnia 31 stycznia roku kontrolnego.
Ważne jest także właściwe przygotowanie programu kontroli, który opracowuje upoważniony kontroler i przedstawia do zatwierdzenia zarządzającemu kontrolę albo działającemu z upoważnienia kierownikowi komórki kontroli. W szczególności plan danej kontroli powinien określać: podmiot kontrolowany (komórkę kontrolowaną), temat, cel, rodzaj kontroli, zakres przedmiotowy i okres objęty kontrolą, wskazówki metodyczne określające sposób i techniki przeprowadzenia kontroli, wyniki analizy przedkontrolnej, od której w wyjątkowych przypadkach można odstąpić. Ponadto plan powinien uwzględniać założenia organizacyjne, wykaz aktów prawnych dotyczących tematyki kontroli, a także imiona i nazwiska kontrolerów wchodzących w skład zespołu, ze wskazaniem kierownika.
Kontrolerzy przeprowadzają kontrolę na podstawie pisemnych upoważnień wystawionych przez zarządzającego kontrolę oraz na podstawie legitymacji służbowej lub dowodu osobistego. (...)
Zarządzający kontrolę wyszczególnieni w przepisach zarządzenia mogą włączyć w skład zespołu kontrolerów pracownika innej komórki organizacyjnej lub jednostki organizacyjnej im podległej lub nadzorowanej, w uzgodnieniu z kierownikiem tej komórki (jednostki). Mogą także skierować pracownika odległej im komórki organizacyjnej do zespołu kontrolerów
powołanego przez innego zarządzającego kontrolę.

(...) (...) (...)

KONTROLER
na mocy przepisów zarządzenia podlega wyłączeniu z kontroli na swój pisemny wniosek lub z urzędu, jeżeli wyniki kontroli mogłyby dotyczyć jego praw lub obowiązków, praw i obowiązków jego małżonka albo osoby pozostającej z nim we wspólnym pożyciu, krewnych lub powinowatych do drugiego stopnia bądź osób związanych z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli.
Powody wyłączenia kontrolera z postępowania kontrolnego trwają także po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli. Istotny jest także fakt, że kontroler może być wyłączony na pisemny wniosek lub z urzędu z postępowania kontrolnego w każdym czasie – jeżeli zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności. Kontrola jest prowadzona w siedzibie podmiotu kontrolowanego, a także w miejscach i czasie wykonywania jego zadań.
W razie konieczności również w dniach wolnych od służby i poza godzinami pracy. W czasie wykonywania czynności kontrolnych kontroler jest uprawniony do:
– swobodnego poruszania się po terenie podmiotu kontrolowanego,
– wglądu do wszelkich dokumentów dotyczących tematu kontroli,
– pobierania i zabezpieczania materiałów dowodowych,
– żądania udzielenia ustnych i pisemnych wyjaśnień w zakresie kontroli od kierownika i pracowników komórki kontrolowanej,
– przeprowadzania oględzin,
– korzystania z pomocy specjalistów, biegłych i rzeczoznawców,
– zasięgania informacji związanych z kontrolą w innych podmiotach nieobjętych kontrolą.
Kontroler dokumentuje przebieg i wyniki czynności kontrolnych w aktach kontroli, prowadzonych wg wykazu. Dowody, które powinny znajdować się w aktach kontroli, to w szczególności:
– dokumenty,
– zabezpieczone rzeczy,
– wyniki oględzin,
– opinie specjalistów, biegłych i rzeczoznawców,
– wyjaśnienia i oświadczenia.
Z czynności pobrania dokumentów lub rzeczy, przyjęcia ustnych wyjaśnień lub oświadczeń oraz oględzin sporządza się protokoły, których wzory szczegółowo określa zarządzenie. Inne czynności przeprowadzone w trakcie kontroli utrwalane są w postaci notatki służbowej. Wyniki kontroli są przedstawiane w protokole, w którym zamieszcza się opis stanu faktycznego, nieprawidłowości i ich przyczyny, ich zakres, skutki oraz osoby za nie odpowiedzialne.
Protokół sporządzany jest w dwóch egzemplarzach, po jednym dla kierownika podmiotu kontrolowanego i zarządzającego kontrolę. Kierownik komórki kontrolowanej otrzymuje protokół w celu jego podpisania. W przypadku zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w protokole ma obowiązek zgłoszenia ich zarządzającemu kontrolę – na piśmie w ciągu 7 dni roboczych od dnia otrzymania protokołu. W uzasadnionych przypadkach termin ten może być przedłużony do 14 dni. W przypadku kiedy kierownik komórki kontrolowanej odmawia podpisania protokołu, również w ciągu 7 dni roboczych od otrzymania protokołu ma obowiązek złożyć pisemne wyjaśnienie tej odmowy zarządzającemu kontrolę.

(...) (...) (...)

Kierownik kontrolowanej komórki ma prawo:
- pisemnie wnioskować o wyłączenie danego kontrolera z kontroli w określonych przypadkach;
- być obecny przy pobieraniu dokumentów bądź rzeczy (ewentualnie osoba upoważniona przez niego na piśmie), podobnie przy czynności oględzin;
- wglądu do dokumentów stanowiących dowody, a zawartych w aktach kontroli, oraz sporządzania ich odpisów;
- otrzymać egzemplarz protokołu kontroli po zakończeniu kontroli;
- zgłoszenia, przed podpisaniem protokołu, umotywowanych, pisemnych zastrzeżeń do ustaleń w nim zawartych
– do zarządzającego kontrolę w terminie 7 dni roboczych od otrzymania protokołu (wyjątkowo 14 dni);
- w razie zgłoszenia zastrzeżeń – do otrzymania pisemnego stanowiska kontrolera z uzasadnieniem, po akceptacji zarządzającego kontrolę;
- odmówić podpisania protokołu, składając zarządzającemu kontrolę pisemne wyjaśnienie w terminie 7 dni od otrzymania protokołu;
- złożyć kontrolerowi, z własnej inicjatywy, pisemne wyjaśnienia dotyczące przyczyn powstania nieprawidłowości przedstawionych w protokole, jeszcze przed sporządzeniem wystąpienia pokontrolnego;
- otrzymania od zarządzającego kontrolę wystąpienia pokontrolnego;
- zgłaszania propozycji tematów do rocznego planu kontroli.

Kierownik kontrolowanej komórki ma obowiązek:
- zapewnienia kontrolerowi warunków i środków niezbędnych do sprawnego przeprowadzenia kontroli, w tym swobodnego dostępu do obiektów oraz pomieszczeń wyposażonych w urządzenia techniczne, np. szafę pancerną, telefon;
- niezwłocznego przedstawiania na żądanie kontrolera dokumentów i materiałów dotyczących przedmiotu kontroli;
- niezwłocznego informowania na piśmie kontrolera o podjętych działaniach zaradczych lub usprawniających;
- terminowego udzielania kontrolerowi ustnych i pisemnych wyjaśnień w zakresie objętym kontrolą;
- sporządzania uwierzytelnionych odpisów i wyciągów z dokumentów oraz zestawień i danych niezbędnych do kontroli;
- zapewnienia nienaruszalności zabezpieczonych przez kontrolera materiałów pozostawionych na przechowanie w podmiocie kontrolowanym;
- w terminie 30 dni od przekazania wystąpienia pokontrolnego – informowania zarządzającego kontrolę o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków pokontrolnych oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań;
- prowadzenia książki kontroli w swojej komórce organizacyjnej i udostępniania jej na żądanie kontrolera.

(...) (...) (...)


Przypisy:

1 Kontrola i audyt w perspektywie europejskiej, red. B. R. Kuc, L. Smolak, MSWiA, Warszawa 2004, s. 93.
2 Komenda Główna Policji, Podstawowe zagadnienia kontroli w Policji, wyd. Centrum Szkolenia Policji, Warszawa – Legionowo 2004, s. 36-37.
3 Tamże, s. 37.
4 Tamże, s. 37-39.
5 Tamże.
6 Tamże.
7 Tamże.
8 Tamże.