Rok 2015 dla organów ścigania, a zwłaszcza dla służby kryminalnej Policji, jest rokiem szczególnym. Jest to spowodowane wejściem w życie z dniem 1 lipca wielkiej reformy procedury karnej. Czy mógłby Pan przybliżyć stan przygotowań Policji do realizacji zadań związanych z tą zmianą?
Znowelizowane przepisy Kodeksu postępowania karnego częściowo już obowiązują, jednak w całości wejdą w życie na początku drugiego półrocza. Pierwsze półrocze, które właśnie dobiega końca, to okres ostatnich intensywnych przygotowań Policji do realizacji zadań służbowych z zakresu wykrywania przestępstw i wykroczeń oraz ścigania ich sprawców w oparciu o przepisy procedury karnej, zmienione ustawą z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw, a więc w nowej rzeczywistości prawnej. Przygotowania te zapoczątkowało 30 kwietnia 2014 r. powołanie przez ówczesnego Komendanta Głównego Policji – nadinsp. Marka Działoszyńskiego zespołu do spraw monitorowania i wdrażania w Policji zmian w procedurze karnej, pod przewodnictwem insp. Jerzego Powieckiego – Komendanta Szkoły Policji w Pile, oraz powołanie w dniu 13 maja 2014 r. pełnomocnika Komendanta Głównego Policji do spraw wdrażania w Policji zmian w tej procedurze.
Przedsięwzięcia podjęte przez kierownictwo Policji, Biuro Służby Kryminalnej KGP, wspomniany zespół oraz przez pełnomocnika skupiły się w pierwszej fazie przede wszystkim na analizie nowych przepisów oraz na przygotowaniu koncepcji szkolenia dla funkcjonariuszy Policji i wdrożeniu jej w ramach doskonalenia zawodowego. Rozpoczęcie szkoleń poprzedzono opracowaniem programu warsztatów, na podstawie którego nauczyciele z Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury przeszkolili 120 policjantów. Przed tymi funkcjonariuszami postawiono zadanie przeprowadzenia szkoleń we wszystkich jednostkach organizacyjnych Policji na terenie kraju. Na przełomie roku, na podstawie tego samego programu, w Szkole Policji w Pile rozpoczęto szkolenie kolejnych grup takich nauczycieli-liderów. W sumie dodatkowo przeszkolono ich 420. Było to niezbędne z uwagi na liczną, kilkudziesięciotysięczną grupę docelową słuchaczy. Jej trzonem byli funkcjonariusze służby kryminalnej i śledczej, a także funkcjonariusze służby prewencji realizujący zadania z zakresu prowadzenia postępowań przygotowawczych. Dodatkową grupę wymagającą przeszkolenia stanowili policjanci na co dzień realizujący zadania z zakresu ścigania sprawców wykroczeń.
Właściwe przygotowanie Policji do realizacji jej ustawowych zadań w związku z wejściem w życie wielkiej reformy prawa karnego jest również jednym z priorytetów nowego Komendanta Głównego Policji – nadinsp. Krzysztofa Gajewskiego. Obejmując stanowisko, polecił on kontynuację przygotowań Policji według wcześniej przyjętych założeń.
W ramach przedsięwzięć edukacyjnych jeszcze pod koniec 2014 r. opublikowano na stronach www elektroniczną wersję podręcznika pt. Zmiany w procedurze karnej, opracowanego w Szkole Policji w Pile, natomiast w pierwszym kwartale br. wydano drukiem 1000 jego egzemplarzy. Podręcznik stanowi zbiór opracowań dotyczących założeń i celów reformy procedury karnej, jak również podstawowych zmian w przepisach normujących: postępowanie przygotowawcze, zasady procesowe, zagadnienia dowodowe, uprawnienia i obowiązki stron procesowych, środki przymusu procesowego oraz instytucje umożliwiające konsensualne zakończenie sprawy karnej. Przed autorami podręcznika, ale także przed nauczycielami stanęło trudne zadanie wyłożenia policjantom nowej filozofii procesu karnego oraz normujących ją przepisów w sytuacji, gdy zarówno w doktrynie, jak i w środowisku praktyków trwały zagorzałe dyskusje na temat interpretacji nowych przepisów, przy czym te interpretacje były często odmienne lub niejednoznaczne. Treść podręcznika ulegała zatem modyfikacjom, uwzględniającym dominujące lub oficjalnie potwierdzone poglądy i stanowiska interpretacyjne. Nie ułatwiało zadania nauczycielom również to, że w Sejmie toczyły się prace nad ustawą o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, przewidującą wiele zmian zarówno w przepisach Kodeksu postępowania karnego, jak również w przepisach ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw – a więc również w ustawie, której większość przepisów ma wejść w życie dopiero z dniem 1 lipca 2015 r. Ostatecznie ustawa ta, zwana potocznie nowelą do noweli, została uchwalona 20 lutego 2015 r., co dopiero wówczas pozwoliło na określenie pełnego zakresu przepisów, które miałyby obowiązywać od 1 lipca 2015 r. Aktualnie powstała już trzecia wersja podręcznika uwzględniająca wspomniane zmiany. Decyzja o opublikowaniu podręcznika jeszcze w ubiegłym roku była trafna, mimo że w chwili jej podejmowania wiele sporów interpretacyjnych nie doczekało się jeszcze rozstrzygnięcia. Nowe oblicze procesu karnego wymagało bowiem szerokiej, rozłożonej w czasie dyskusji, a przedstawiane w podręczniku poglądy niewątpliwie taką dyskusję wywołały. Nie dość, że spowodowała ona zapoznanie się z nowymi przepisami, to również pozwoliła policjantom oswoić się z nową filozofią postępowania przed sądem, która będzie rzutowała na rolę postępowania przygotowawczego oraz na sposób i zakres jego prowadzenia. Wersja drukowana została rozesłana do jednostek terenowych Policji. Druk kolejnych 10 000 egz., uwzględniających przepisy tzw. noweli do noweli oraz przepisy wprowadzone do Kodeksu postępowania karnego ustawą o ochronie i pomocy dla pokrzywdzonego i świadka, zakończono w maju br.
W pierwszym półroczu br. wydrukowano również 6880 egz. analogicznego, lecz okrojonego w treści, podręcznika pt. Wybrane zagadnienia z zakresu zmian w procedurze karnej i wykroczeniowej dla policjantów prewencji i ruchu drogowego.
Niezależnie od publikacji podręczników drukiem, ich wersje elektroniczne zamieszczono na stronach internetowych Informacyjnego Serwisu Policyjnego, Portalu Wewnętrznego KGP oraz Szkoły Policji w Pile. Wspomniane podręczniki stanowiły jedynie część źródeł informacyjnych, za pomocą których starano się upowszechnić wiedzę o nowych przepisach procedury karnej. Do pozostałych należy zaliczyć miesięcznik „Policja 997”, na łamach którego, w ramach cyklu poświęconego reformie procedury karnej, w każdym kolejnym numerze zamieszczane są artykuły poświęcone wybranym jej zagadnieniom. Wreszcie źródłem informacji i zarazem istotnym kanałem wymiany informacji pomiędzy KGP a funkcjonariuszami Policji jest Informacyjny Serwis Policyjny i stanowiąca jego część zakładka poświęcona nowelizacji procedury karnej, redagowana przez Pełnomocnika Komendanta Głównego Policji. Szczególnie te ostatnie publikatory, stwarzające w swej istocie możliwości elastycznego doboru treści, pozwalały i nadal pozwalają w miarę szybko reagować zarówno na zmiany w przepisach, jak i na pojawiające się nowe problemy interpretacyjne, zgłaszane przez funkcjonariuszy Policji. Pozwalają również na przedstawianie projektów i propozycji rozwiązywania problemów praktycznych związanych z nowelizacją procedury karnej.
Poza szkoleniami prowadzonymi przez nauczycieli-liderów, funkcjonariusze służby kryminalnej uczestniczyli w szkoleniach organizowanych przez jednostki organizacyjne prokuratury, co okazało się nieocenione, gdyż pozwoliło na zapoznanie się z zapatrywaniami prawnymi organu sprawującego nadzór procesowy nad prowadzonymi przez Policję postępowaniami przygotowawczymi lub wykonywanymi czynnościami dochodzeniowo-śledczymi. Uczestnictwo w takich szkoleniach ukazało, że prokuratura na niwie szkoleniowej również boryka się z problemami podobnymi do tych, jakie podczas szkoleń napotkała Policja. Konkretnie chodziło wówczas o brak oficjalnego stanowiska interpretacyjnego co do niektórych istotnych kwestii normowanych nowymi przepisami, jak również o brak jasności co do tego, w jakim ostatecznie zakresie i kształcie przepisy procedowane w Sejmie zmienią Kodeks postępowania karnego oraz ustawę z 27 września 2013 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. Mając to na uwadze, warto dziś ze zrozumieniem podejść do tego, że prelegenci – zarówno policjanci, jak i prokuratorzy – często nie byli w stanie udzielać konkretnych i wiążących odpowiedzi na wiele pytań. Jest rzeczą zrozumiałą, że nieuzyskanie takich odpowiedzi może rzutować na ocenę jakości szkoleń, jednak sytuacja, w jakiej się znaleźli, w pełni to usprawiedliwia.
Równolegle do szkoleń, prowadzone były – dobiegające już końca – przedsięwzięcia mające na celu dostosowanie do nowych przepisów procedury karnej zarówno formularzy procesowych, jak i unormowań zawartych w wewnętrznych policyjnych aktach normatywnych oraz aktach kierowania. Mowa tu przede wszystkim o pracach nad nowelizacją zarządzenia nr 109 Komendanta Głównego Policji z dnia 15 lutego 2012 r. w sprawie niektórych form organizacji i ewidencji czynności dochodzeniowo-śledczych Policji oraz przechowywania przez Policję dowodów rzeczowych uzyskanych w postępowaniu karnym, jak również nad nowelizacją wytycznych nr 3 Komendanta Głównego Policji z dnia 15 lutego 2012 r. w sprawie wykonywania czynności dochodzeniowo-śledczych przez policjantów.
Dziś – w końcu maja – można przyjąć, że szkolenia w grupie obejmującej funkcjonariuszy służby kryminalnej już zakończono. Funkcjonariusze prewencji powinni być przeszkoleni do 15 czerwca 2015 r. W ostatnim okresie poprzedzającym wejście w życie nowych przepisów należy spodziewać się wielu nowych informacji zawierających konkretne wskazówki odnośnie do wybranych istotnych zagadnień procesowych.
Co – Pana zdaniem – może utrudniać Policji dostosowanie działania do nowej procedury karnej?
Trzeba zaznaczyć, że wiele zagadnień prawnych i praktycznych związanych z nowelizacją procedury karnej wymaga jeszcze dookreślenia i jest przedmiotem analiz i opracowań w Prokuraturze Generalnej. We współpracy oraz w wymianie informacji pomiędzy KGP i Prokuraturą Generalną uczestniczą wyznaczeni przedstawiciele Komendy Głównej Policji, w tym pełnomocnik Komendanta Głównego Policji, który na mocy uzgodnień pomiędzy Komendantem Głównym Policji i Prokuratorem Generalnym został wyznaczony do bieżących kontaktów z Biurem Prokuratora Generalnego w kwestiach związanych z przedmiotową nowelizacją. Policja jest tu jednak w dość niezręcznej sytuacji, gdyż praktyka prowadzenia postępowań przygotowawczych pod rządami nowych przepisów w dużej mierze będzie uzależniona od rozwiązań, jakie zostaną przyjęte w prokuraturze, a niestety niektóre problemy nie zostały jeszcze przez nią rozwiązane. W takich warunkach trudno jest Policji zmieniać dotychczasowe i ustalać nowe wewnętrzne zasady postępowania przy realizacji zadań na styku z prokuraturą. Jedynie oficjalne stanowisko Prokuratury Generalnej co do istotnych aspektów przyszłej praktyki dochodzeniowo-śledczej Policji i prokuratury jest w stanie spowodować jej ujednolicenie w skali całego kraju. Jak się wydaje, postęp prac nad przygotowaniem się organów ścigania do prowadzenia postępowań karnych w nowych warunkach prawnych zaowocuje polaryzacją poglądów na temat przyszłej praktyki i przyczyni się do ustalenia jednolitych reguł postępowania.
Cała operacja związana z wdrożeniem nowych rozwiązań prawnych do praktyki ścigania i wymiaru sprawiedliwości jest jednak zadaniem złożonym i dlatego należy ją postrzegać w kategoriach pewnego procesu, charakteryzującego się swoistą dynamiką i zmiennością, który siłą rzeczy będzie rozłożony w czasie. Dzień 1 lipca 2015 r. nie będzie więc datą graniczną. Zidentyfikowane wcześniej problemy, których nie da się rozwiązać przed tą datą, będą musiały być rozwiązane później, ale należy mieć świadomość, że zapewne nie wszystkie z nich zostały zidentyfikowane. To dopiero praktyka stosowania nowych przepisów, a zwłaszcza ich wykładnia dokonywana przez sądy w konkretnych sprawach karnych, będzie stanowiła najważniejsze źródło informacji, które pozwoli na ocenę trafności poglądów i rozwiązań przyjętych przed 1 lipca 2015 r. opartych na założeniach teoretycznych. Należy więc liczyć się z modyfikacją poglądów prawnych przedstawianych podczas szkoleń, a także przyjętych na 1 lipca br. ustaleń i rozwiązań odnoszących się do praktyki stosowania nowych przepisów procedury karnej. Przykładowo więc dopiero w praktyce okaże się, czy przyjęta przez prokuraturę nowa koncepcja prowadzenia akt postępowania przygotowawczego i przygotowania ich dla potrzeb postępowania sądowego była trafna i będzie stanowić rozwiązanie funkcjonale. Zdążyliśmy już doświadczyć tego, że to właśnie praktyka po 7 kwietnia br. ukazała niedoskonałość nowych przepisów Kodeksu postępowania karnego normujących anonimizację danych adresowych niektórych uczestników postępowania karnego, rodzącą wiele problemów związanych z ich stosowaniem. Konkludując, można jednak odpowiedzialnie powiedzieć, że mimo tych realnych trudności Policja dobrze wykorzystała vacatio legis ustawy nowelizującej Kodeks postępowania karnego i jak się wydaje – mimo że jest ona formacją najliczniejszą – to uczyniła to najlepiej na tle innych nieprokuratorskich organów ścigania.
Czy to oznacza, że proces wdrażania do praktyki dochodzeniowo-śledczej zmian w przepisach procedury karnej dobiegł końca?
Oczywiście – nie. Prokuraturę oraz nieprokuratorskie organy ścigania, w tym Policję, czeka druga, kilku- lub kilkunastomiesięczna, faza wdrażania reformy procedury karnej – związana z monitorowaniem realizacji zadań na podstawie nowych przepisów oraz z modyfikacją i udoskonalaniem praktyki ich stosowania. Tak wielka oraz istotna nowelizacja przepisów procedury karnej i – co znamienne – połączona z szeroką nowelizacją prawa karnego materialnego oraz karnego wykonawczego jest obarczona sporym ryzykiem regulacji niepełnej lub nietrafnej w odniesieniu do niektórych normowanych zagadnień. Ustawodawca wziął to pod uwagę, czemu dał wyraz w art. 55 ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw stanowiącym, że Rada Ministrów jest zobowiązana do przedłożenia Sejmowi i Senatowi informacji z wykonania ustawy oraz o skutkach jej stosowania po 2 latach jej obowiązywania, do dnia 31 grudnia 2017 r. Wykonanie ustawy ma być więc permanentnie monitorowane. Pewne kolejne mankamenty nowych przepisów, ujawnione po uchwaleniu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r., już dziś są zapowiedzią, że w niedługim czasie, ale już po 1 lipca 2015 r., należy spodziewać się kolejnych zmian w przepisach procedury karnej. Nieznany jest jeszcze kształt ustawy o prokuraturze, nad której nowelizacją prace nie zostały zakończone i nie uda się ich zakończyć przed 1 lipca br. Zmiany w tej ustawie mogą istotnie rzutować na konieczność wielu modyfikacji w innych istotnych dla prokuratury i Policji przepisach dotyczących prowadzenia postępowań przygotowawczych.
Niezależnie jednak od już ujawnionych mankamentów znowelizowanych przepisów i konieczności szybkiego ich usunięcia, przedstawiciele doktryny i praktyki podnoszą konieczność dalszych i bardziej radykalnych zmian w modelu postępowania przygotowawczego, uzasadniając to tym, że ustawodawca dotychczas skupił się przede wszystkim na przemodelowaniu postępowania sądowego, dokonując tylko niezbędnych, związanych z tym zmian w przepisach normujących postępowanie przygotowawcze, co stawia pod znakiem zapytania pełne osiągnięcie zakładanych celów reformy. Z tego powodu dobitnie wskazuje się, że dalsze zmiany w procedurze karnej, a zwłaszcza w odniesieniu do postępowania przygotowawczego, są konieczne. Podobny pogląd wraz z zapowiedzią ciągu dalszego reformy Kodeksu postępowania karnego wyraził niedawno powołany nowy szef Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Karnego – prof. Piotr Kruszyński. Również Ministerstwo Sprawiedliwości rozważa długofalową reformę postępowania przygotowawczego. Będzie ona wymagać również głębszej reformy prokuratury, jak zaznacza to karnista Uniwersytetu Jagiellońskiego prof. Zbigniew Ćwiąkalski. Trudno dziś ocenić kierunek, w jakim podążą zmiany w postępowaniu przygotowawczym, ale – jak zaznaczyłem – są one konieczne. Zapatrywania szefa Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Karnego zdają się wskazywać, że zmiany mogą pójść w kierunku wprowadzenia na polski grunt instytucji sędziego do spraw postępowania przygotowawczego. To zaś wiązałoby się z koniecznością całkiem innego ukształtowania przedsądowego stadium postępowania karnego.
Mając na uwadze powyższe uwarunkowania, jakie jeszcze wyzwania stoją przed Policją w tym zakresie?
Sądzę, że warto już dziś pochylić się nad stworzeniem podstaw do budowy wysoce wyspecjalizowanego i sprawnego pionu służby kryminalnej, właściwego do prowadzenia postępowań karnych. Wiele bowiem wskazuje na to, że za rok, dwa lub trzy przyjdzie taki moment, w którym od Policji będą wymagane najwyższe kwalifikacje w zakresie prowadzenia postępowań karnych, gdyż to na nią może być całkowicie przerzucony ciężar prowadzenia śledztw. Coraz bardziej skomplikowana procedura karna również już dziś wymaga bardzo wysokich kwalifikacji, a z tym nie zawsze jest dobrze, na co zwrócił uwagę Prokurator Generalny w sprawozdaniu z działalności prokuratury w 2013 r. składanym Sejmowi i Prezesowi Rady Ministrów, zawierającym ocenę współpracy prokuratury z podmiotami zewnętrznymi (w tym z Policją), zawierającym następującą wypowiedź: „W całym kraju zaobserwowano dalsze obniżenie pracy dochodzeniowo-śledczej Policji. Dał się zauważyć spadek poziomu merytorycznego przygotowania funkcjonariuszy prowadzących postępowania, zwłaszcza w sprawach gospodarczych, oraz brak nadzoru nad ich pracą ze strony przełożonych”. Przyczyn takiego stanu rzeczy jego zdaniem należy upatrywać w niedostatecznym przygotowaniu funkcjonariuszy do prowadzenia postępowań karnych zarówno od strony metodologii, jak i znajomości przepisów prawa karnego materialnego i procesowego, skutkującym przewlekłością postępowań i uchybieniami formalnymi. Wskazał również, że satysfakcjonujący byłby wskaźnik przynajmniej ok. 50% policjantów z wyższym wykształceniem prawniczym, do czego należałoby dążyć. Prokurator Generalny nadmienił też, że do przyczyn takiego stanu rzeczy należy zaliczyć braki kadrowe w pionie dochodzeniowo-śledczym, nieodpowiedni dobór kadr do wydziałów dochodzeniowo-śledczych oraz angażowanie policjantów prowadzących postępowania przygotowawcze do innych zadań, zwłaszcza prewencyjnych. Z oceną Prokuratora Generalnego można się zgadzać lub nie, niemniej jednak w niektórych kwestiach powinna ona skłaniać do głębszej refleksji.
Oczywiście jest za wcześnie, by rozważać zmiany organizacyjne, bo te wprowadzić najłatwiej. Mówiąc o wzmocnieniu pionu dochodzeniowo-śledczego, mam więc na myśli przede wszystkim wzmocnienie kadrowe Policji o funkcjonariuszy o wysokich kwalifikacjach prawniczych, co do których wymagania raczej będą tylko rosły, a wyselekcjonowanie oraz przygotowanie takiej kadry jest procesem trudnym i długotrwałym. Chcielibyśmy oczywiście, aby dodatkowo byli to ludzie z pasją dochodzeniowo-śledczą, ale dziś nie bądźmy aż tak wymagający. Z pewnością jednak nie mogą to być ludzie przypadkowi, np. przesunięci do dochodzeniówki z innych komórek organizacyjnych Policji w ramach doraźnego zaspokajania potrzeb kadrowych. Dostrzegając taką perspektywiczną potrzebę, choć dziś przede wszystkim z uwagi na skomplikowany charakter zmian przepisów wchodzących w życie z dniem 1 lipca 2015 r., podjęto w Policji pewne działania o charakterze długofalowym. Od ubiegłego roku prowadzone są przez Szkołę Policji w Pile kursy specjalistyczne dla policjantów służby kryminalnej wykonujących czynności operacyjno-rozpoznawcze oraz analogiczne – dla policjantów wykonujących czynności dochodzeniowo-śledcze. Według szacunków, do końca bieżącego roku przeszkolonych na tych kursach zostanie około 2500 funkcjonariuszy służby kryminalnej. W ramach przygotowań do wejścia w życie z dniem 1 lipca br. nowych przepisów procedury karnej, ale również mając na uwadze rzeczone podniesienie jakości pracy dochodzeniowo-śledczej, w marcu br. ruszyły w Szkole Policji w Pile kursy specjalistyczne z zakresu nadzoru nad postępowaniem przygotowawczym, które cieszą się wielkim zainteresowaniem. Z uwagi na czas trwania wspomnianych kursów objęcie nimi wszystkich funkcjonariuszy służby kryminalnej Policji będzie wymagać długiego czasu, a potrzeba dysponowania wyspecjalizowaną i w pełnym tego słowa znaczeniu profesjonalną kadrą dochodzeniowo-śledczą, która szybko i sprawnie poradzi sobie z przyszłymi wyzwaniami, może pojawić się w dość nieodległej perspektywie czasowej. Można by także przyszłościowo rozważyć wprowadzenie procedury aplikacyjnej na stanowisko w komórce dochodzeniowo-śledczej (może tylko w komórce określonego szczebla), np. na podobieństwo aplikacji prokuratorskiej. Są to jednak kwestie przyszłości i decyzje w tym zakresie powinny być wnikliwie rozważone przez uprawnione do tego osoby. Ja takich kompetencji nie posiadam, zatem, wracając do teraźniejszości, chcę w imieniu własnym podziękować policjantkom i policjantom za zaangażowanie w przygotowania Policji do wdrożenia nowych przepisów procedury karnej, a zwłaszcza za zgłaszane mi cenne uwagi i spostrzeżenia, jak również informacje o problemach, jakie pojawiały się w związku z interpretacją przepisów oczekujących na wejście w życie oraz jakie były związane ze stosowaniem przepisów, które w ostatnim czasie weszły w życie. Życząc sukcesów dochodzeniowo-śledczych w nowej rzeczywistości prawnej po 1 lipca br., proszę o kolejne, równie cenne uwagi i spostrzeżenia, które będą nieocenione w toku dalszych prac związanych z wdrażaniem reformy procedury karnej.
Dziękuję za rozmowę
