Pojęcie kontroli w doktrynie prawa administracyjnego  
  oraz organy kontroli ruchu drogowego 

  KONTROLA  

Według powszechnego rozumienia kontrola to badanie istniejącego stanu rzeczy i porównanie go ze stanem pożądanym. Jej zakres obejmuje ocenę oraz formułowanie wniosków. Kontrola może być prowadzona zarówno z urzędu w celu ochrony interesu społecznego, jak i na wniosek, co gwarantuje dbałość o interes prywatny, indywidualny. Inaczej mówiąc, polega na ustaleniu istniejącego stanu rzeczy, ustaleniu, jak być powinno, zestawieniu tego, co istnieje, z tym, co być powinno, co przewidują odpowiednie wzorce czy normy postępowania i sformułowanie na tej podstawie różnicy między tym, co istnieje, a tym, jak być powinno w przypadku istnienia różnicy między stanem rzeczywistym a stanem pożądanym – na ustaleniu przyczyn tej różnicy i sformułowaniu zaleceń w celu usunięcia niepożądanych zjawisk[1]. Istnieje kilka rodzajów kontroli, które są klasyfikowane według różnych kryteriów, takich jak wykorzystanie funduszów, celowość, legalność czy gospodarność. Według S. Jędrzejewskiego do cech (warunków) prawidłowo zorganizowanej kontroli należą: oficjalność (kontrola podejmowana z urzędu), aktywność (przejawia się w szerokim zakresie podmiotowym, zmierza do usunięcia wszystkich nieprawidłowości), bezstronność (jest obiektywna, niezawisła), proporcjonalność (kontrola powinna obejmować działalność całej administracji, powinna być umiarkowana, uzależniona od potrzeb), fachowość (kontrolujący powinien posiadać duży zakres wiedzy i umiejętności) i efektywność (zapewnienie odpowiednich środków i instytucji umożliwia likwidację ujawnionych naruszeń)[2]. Zgodnie z ustawą z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej[3] w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości celem kontroli jest (…) ustalenie ich zakresu, przyczyn i skutków oraz osób za nie odpowiedzialnych, a także sformułowanie zaleceń zmierzających do usunięcia nieprawidłowości[4]. Wyróżnia się kontrolę przeprowadzaną w trybie zwykłym (realizowaną zgodnie ze sporządzonym przez kierownika komórki okresowym planem kontroli) i uproszczonym (realizowaną w uzasadnionych, pilnych przypadkach).

Biorąc pod uwagę zakres kontroli, wyróżnia się kontrolę zupełną i ograniczoną. Kontrolna zupełna (nieograniczona) obejmuje cały obszar działania kontrolowanej instytucji, natomiast kontrola ograniczona ma zawężone pole działania. Z punktu widzenia okresu czynności wykonywanych przez kontrolującego, do czynności, które wykonuje kontrolowany, zaliczamy kontrolę wstępną, faktyczną i następną. Kontrola wstępna jest przeprowadzana przed podjęciem działań przez organ kontrolowany, który ma obowiązek okazać organowi kontrolującemu do wglądu dokumentację działania, jeszcze przed jej rozpoczęciem. Ciąży  też na nim obowiązek powiadomienia kontrolującego o zamiarze podjęcia działania. Wbrew pozorom taki rodzaj kontroli nie jest dobry, nie zapobiega w pełni błędom i nadużyciom. Kontrola wstępna opóźnia działanie administracji poprzez kontrolowanie zamierzeń działania. Organ administracyjny ma zmniejszoną odpowiedzialność za swoje działanie, ponieważ jej część spoczywa na organie kontrolującym, który staje się organem nadzorującym. Wobec tego kontrola wstępna ma ograniczone zastosowanie.

Kontrola faktyczna jest przeprowadzana podczas działania podmiotu kontrolowanego i ma o wiele szerszy zakres od kontroli wstępnej[5]. Towarzysząc procesowi działania, ma wpływ na jego przebieg i podjęcie podobnej działalności w przyszłości. Kontrola w tym przypadku ma duże znaczenie, gdyż od prawidłowego procesu działania zależy jego wynik. Kontrolę faktyczną może sprawować wiele organów, np. prokurator, któremu przysługuje prawo udziału w każdym stadium postępowania celem zapewnienia jego zgodności z prawem, o czym mówi dział IV Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowany „Udział prokuratora”[6]. Do podejmowania środków przewidzianych prawem, zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym i innych postępowaniach, uprawnia również prokuratora ustawa o prokuraturze[7]. Kontrola następna (następcza) stanowi najczęściej dokonywaną i najskuteczniejszą formę kontroli. Przeprowadza się ją po zakończeniu działań. Mimo że wnioski z kontroli dotyczą zakończonych działań, organ kontrolny może zająć stanowisko co do działalności instytucji kontrolowanej, podpierając je niepodważalnymi faktami. Stwarza to możliwość zmiany procesu działania w przyszłości. Uwzględniając zależność organizacyjną, wyróżniamy kontrolę zewnętrzną i wewnętrzną[8]. Sposób tego rodzaju kontroli reguluje także ustawa o kontroli w administracji rządowej[9]. Kontrola wewnętrzna jest sprawowana, gdy kontrolujący i kontrolowany wchodzą w skład  tej samej jednostki, np. główny księgowy kontroluje pracę kasjera. Z punktu widzenia jednostki kontrolowanej każda kontrola wykonywana przez inny organ organizacyjny może być określana jako zewnętrzna. Natomiast w przypadku gdy kontrolujący i kontrolowany są podporządkowani jednostce, mówimy o kontroli wewnętrznej, gdyż jest wykonywana w systemie podległych tej jednostce organów. Kontrola zewnętrzna zachodzi, gdy niezawisły podmiot kontrolujący jest usytuowany poza strukturą administracji publicznej[10]. Do organów kontroli zewnętrznej zaliczamy m.in. Najwyższą Izbę Kontroli[11], kontrolę sądową, parlamentarną czy Rzecznika Praw Obywatelskich[12]. Mają one szczególne znaczenie – gwarantują zapobieganie naruszania prawa przez organy administracji publicznej.

Mając na uwadze sposób dokonania kontroli, należy wyróżnić inspekcję, lustrację, rewizję i wizytację[13]. Inspekcja polega na kontroli organu poprzez bezpośrednią obserwację jego zachowania. Celem lustracji jest nie tylko obserwacja zachowania kontrolowanego podmiotu, ale również zbadanie jego rzeczywistego stanu. Rewizja spełnia funkcję kontroli finansowej, natomiast wizytacja służy ocenie działania kontrolowanej instytucji poprzez bezpośredni wgląd w jej działalność, co ma na celu szerszą ocenę wykonywanych zadań. Z punktu widzenia organów kontrolujących wchodzących w skład administracji publicznej wyróżniamy kontrolę parlamentarną (Sejm, Senat i Prezydenta RP), kontrolę dokonywaną przez organy niezawisłe (wojewódzki sąd administracyjny i inne sądy, Rzecznika Praw Obywatelskich, Trybunał Konstytucyjny, Państwową Inspekcję Pracy, Najwyższą Izbę Kontroli), kontrolę wewnątrz-administracyjną i kontrolę społeczną.

  ORGANY KONTROLI RUCHU DROGOWEGO  

W Polsce istnieje kilka organów posiadających uprawnienia do kontroli ruchu drogowego w różnym zakresie. W myśl ustawy Prawo o ruchu drogowym zaliczamy do nich Policję, Żandarmerię Wojskową, Straż Miejską (Gminną), Straż Leśną, Straż Parku, Inspekcję Transportu Drogowego, Straż Graniczną, Służbę Celną, a także osoby działające w imieniu zarządcy drogi[14].

W 1990 r. zlikwidowano Milicję Obywatelską i na mocy ustawy utworzono Policję. Zgodnie z ustawą z dnia 6 kwietnia 1990 r.[15] do zadań Policji należy ochrona życia, zdrowia i mienia ludzkiego, zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego, zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz ich wykrywanie i ściganie sprawców. Policja nadzoruje funkcjonowanie uzbrojonych specjalistycznych formacji ochronnych, a także kontroluje przestrzeganie przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną i obowiązujących w miejscach publicznych. Realizuje zadania wynikające z przepisów Unii Europejskiej, umów i porozumień międzynarodowych oraz współdziała z policjami zagranicznymi, a także innymi organami[16]. Policja, wykonując swe zadania, pełni funkcję operacyjną, interwencyjną, wykrywczą, kontrolno-orzekającą, egzekucyjną i wychowawczą[17]. Funkcja operacyjna wiąże się z pozyskiwaniem informacji na temat działalności przestępczej, przez co stwarza możliwość skutecznego wykrywania sprawców. Działania te są realizowane za pomocą utajnionych technik (np. podsłuch) i są otoczone szczególną ochroną. Funkcja interwencyjna polega przede wszystkim na bezpośredniej interwencji funkcjonariuszy Policji i użyciu przez nich środków przymusu bezpośredniego[18] oraz broni palnej, co jest uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 września 1990 r.[19] Funkcja wykrywania przejawia się w ściganiu i ujmowaniu przez Policję sprawców przestępstw. Jej realizacja wymaga stosowania wielu niejawnych i jawnych technik, zabezpieczania śladów i sporządzania dokumentacji dowodowej. Funkcja kontrolno-orzekająca ma na celu kontrolę respektowania przepisów przez obywateli i instytucje. W sprawach o wykroczenia orzeka w postępowaniu mandatowym[20]. Funkcja egzekucyjna polega na wypełnianiu zadań nałożonych przez sądy, prokuratury i inne uprawnione organy. Ma także na celu egzekucję ich decyzji. Funkcję tę reguluje art. 14 ust. 2 ustawy o Policji[21]. Funkcja wychowawcza skupia się w szczególności na działalności profilaktycznej oraz przeciwdziałaniu przestępczości.

W ramach ustawowych zadań policjanci wykonujący czynności operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze i administracyjno-porządkowe mają prawo do: legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości; zatrzymania osób w trybie i przypadkach określonych w przepisach Kodeksu postępowania karnego; zatrzymywania osób pozbawionych wolności, które na podstawie zwolnienia opuściły areszt śledczy lub zakład karny i w wyznaczonym terminie nie powróciły do niego; zatrzymania osób stwarzających w sposób oczywisty bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego, a także dla mienia; przeszukiwania osób i pomieszczeń; dokonywania kontroli osobistej, a także przeglądania zawartości bagaży i sprawdzania ładunku w portach i na dworcach oraz w środkach transportu lądowego, powietrznego i wodnego w razie uzasadnionego podejrzenia popełnienia czynu zabronionego pod groźbą kary[22]. Policja składa się z następujących rodzajów służb: kryminalnej, prewencyjnej oraz wspomagającej działalność Policji w zakresie organizacyjnym, logistycznym i technicznym[23]. Na czele Policji stoi komendant główny, który jest centralnym organem administracji rządowej odpowiedzialnym za bezpieczeństwo publiczne, podległym ministrowi spraw wewnętrznych[24]. Terenowym organem administracji rządowej, na którym spoczywa zapewnienie bezpieczeństwa, jest wojewoda i działający w jego imieniu komendanci wojewódzcy, oraz na niższym szczeblu komendanci powiatowi (miejscy) i komendanci komisariatów. Polska Policja po 1990 r. brała udział w wielu misjach zagranicznych, np. w Kosowie. Odnowiła współpracę z międzynarodowymi organizacjami zwalczającymi przestępczość, takimi jak Interpol czy Europol, oraz ściśle współpracuje z wieloma krajami w zakresie wykrywania, zwalczania przestępczości i terroryzmu.

Działanie żandarmerii opiera się na ustawie o Żandarmerii Wojskowej i wojskowych organach porządkowych[25], która w art. 1 określa ją „jako wyodrębnioną i wyspecjalizowaną służbę wchodzącą w skład Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej”. Centralnym organem w strukturze tej formacji jest Komenda Główna Żandarmerii Wojskowej, której podlegają oddziały terenowe i specjalistyczne jednostki. Zgodnie z ustawą o Żandarmerii Wojskowej i wojskowych organach porządkowych do jej zadań należą: respektowanie przestrzegania dyscypliny służbowej, zapewnienie ładu i porządku na terenach obiektów wojskowych i w miejscach publicznych, obrona życia i zdrowia ludzkiego, strzeżenie mienia wojskowego, ujawnianie przestępstw i wykroczeń popełnianych przez żołnierzy oraz ściganie ich sprawców, analiza składanych przez żołnierzy zeznań majątkowych, działalność profilaktyczna zapobiegająca czynom zabronionym i patologiom w szeregach wojska, pomoc w zwalczaniu klęsk żywiołowych, pomoc humanitarna i ratunkowa. Żandarmeria Wojskowa realizuje swe zadania w stosunku do żołnierzy będących w trakcie czynnej służby wojskowej, żołnierzy poza czynną służbą wojskową, gdy noszą mundury i odznaczenia, pracowników jednostek wojskowych i osób przebywających na ich terenie, osób podlegających sądom wojskowym. Formacja wykonuje czynności również wobec ludzi, którzy wspólnie z ww. osobami popełniają czyn zabroniony, zagrażają dyscyplinie wojskowej i życiu, zdrowiu i mieniu wojskowemu, oraz wobec żołnierzy i personelu cywilnego państw obcych pełniących obowiązki służbowe na terenie Polski[26]. Zgodnie z ustawą żandarmi, wykonując zadania o charakterze dochodzeniowo-śledczym, prewencyjnym i administracyjno-logistyczno-technicznym, są uprawnieni do legitymowania osób, sprawdzania posiadanych uprawnień, zatrzymywania osób i doprowadzania do miejsca zamieszkania lub pełnienia służby. Mogą nakładać mandaty karne za popełnione wykroczenia, wnioskować o wszczęcie postępowań dyscyplinarnych, przeszukiwać osoby i pomieszczenia, dokonywać kontroli osobistej oraz sprawdzać przewożony bagaż i ładunek. W razie konieczności są zobligowani do wydawania ludziom pouczeń i rozkazów w zakresie koniecznym do wykonania zadania, zwracania się o pomoc do instytucji rządowych, samorządowych i innych jednostek, usuwania i blokowania pojazdów na zasadach określonych w przepisach ruchu drogowego, stosowania środków przymusu bezpośredniego i broni palnej[27]. Żandarmeria Wojskowa bierze udział w misjach zagranicznych współpracuje z podobnymi do sobie formacjami innych państw[28].

Straż miejska (gminna) jest formacją umundurowaną mającą na celu ochronę ładu i porządku publicznego na terenie miast i gmin, podporządkowaną samorządowi (burmistrzowi, wójtowi). Jej działalność reguluje ustawa o strażach gminnych z 1997 r.[29] Jest powoływana przez radę gminy (miasta) po zasięgnięciu opinii komendanta wojewódzkiego Policji i likwidowana przez nią po jego powiadomieniu. Strażą kieruje komendant powoływany na stanowisko przez wójta (burmistrza) po zaopiniowaniu przez komendanta wojewódzkiego (stołecznego) Policji[30]. Zgodnie z art. 11 ustawy do zadań straży miejskiej (gminnej) zaliczamy głównie: ochronę spokoju i porządku w miejscach publicznych, czuwanie nad porządkiem i kontrolę ruchu drogowego – w zakresie określonym w przepisach o ruchu drogowym, współdziałanie z właściwymi podmiotami w zakresie ratowania życia i zdrowia obywateli, udzielanie pomocy w usuwaniu awarii technicznych i skutków klęsk żywiołowych oraz innych miejscowych zagrożeń. Strażnicy mają za zadanie zabezpieczenie miejsca przestępstwa, katastrofy, śladów i ustalenie świadków tych zdarzeń, ochronę obiektów komunalnych i użyteczności publicznej. Współpracują z organizatorami i innymi służbami podczas zabezpieczeń imprez masowych i zgromadzeń, w uzasadnionych przypadkach doprowadzają osoby nietrzeźwe do miejsc zamieszkania lub izb wytrzeźwień. Prowadzą działalność profilaktyczną, konwojują dokumenty, przedmioty i pieniądze dla potrzeb gminy (miasta)[31]. Realizując swe zadania, strażnicy mogą stosować środki przymusu bezpośredniego oraz mogą być wyposażeni w broń palną. Strażnik jest uprawniony do pouczania osób, wydawania im poleceń i ich legitymowania, do ujęcia osoby zagrażającej życiu, zdrowiu i mieniu oraz przekazaniu jej Policji, nakładania mandatów za wykroczenia, kierowanie wniosków o ukaranie do sądów, usuwania pojazdów i blokowania kół zgodnie z przepisami o ruchu drogowym, żądania pomocy od organów rządowych, samorządowych i innych instytucji[32]. Strażom gminnym i miejskim została powierzona duża liczba zadań i uprawnień, przez co w niektórych sytuacjach może być traktowana przez lokalne społeczeństwo jako „policja lokalna”[33]. Tworzenie i finansowanie straży przez samorząd zwiększają jego wpływ na bezpieczeństwo publiczne, likwidując wyłączność Policji w tym zakresie. Działalność straży w Polsce wykształciła w społeczeństwie różne opinie na ich temat. Są one postrzegane pozytywnie, jednak coraz częściej zyskują negatywne oceny, co może wynikać z ich małej skuteczności.

Straż Leśna jest to formacja wchodząca w skład Służby Leśnej[34], zajmująca się zwalczaniem wykroczeń i przestępstw dokonywanych na szkodę leśnictwa, ochroną przyrody i mienia leśnego[35]. Zwierzchnikiem Straży Leśnej jest Główny Inspektor Straży Leśnej podporządkowany Dyrektorowi Generalnemu. Straż Leśna dzieli się na posterunki w nadleśnictwie podległe nadleśniczemu i grupy interwencyjne w regionalnych dyrekcjach Lasów Państwowych, którymi zarządza dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych[36]. Zgodnie z art. 47 ustawy o lasach strażnicy mają prawo do legitymowania osób, nakładania i pobierania grzywien w drodze mandatu karnego oraz zatrzymywania i kontrolowania środków transportu na terenie i w bezpośrednim sąsiedztwie lasów. W uzasadnionych przypadkach mogą przeszukiwać pomieszczenia i inne miejsca, dokonywać ujęcia sprawcy przestępstwa lub wykroczenia albo osoby ujętej w bezpośrednim pościgu i przekazywać je Policji, a także odbierać za pokwitowaniem przedmioty pochodzące z przestępstwa lub służące do popełnienia przestępstwa bądź wykroczenia. Strażnicy są uprawnieni do prowadzenia dochodzeń oraz wnoszenia i popierania aktów oskarżenia w postępowaniu uproszczonym (w określonych przypadkach) oraz prowadzenia postępowania w sprawach o wykroczenia, a także żądania pomocy od organów państwowych, samorządowych i innych instytucji[37]. Posiadają prawo do używania środków przymusu bezpośredniego i broni palnej.

Straż Parku wchodzi w skład Służby Parków Narodowych[38] i zgodnie z ustawą o ochronie przyrody zajmuje się zwalczaniem przestępstw i wykroczeń oraz ochroną mienia w zakresie ochrony przyrody w parkach narodowych[39]. Funkcjonariusze Straży Parku są uprawnieni do legitymowania osób, kontrolowania środków transportu oraz nakładania i ściągania grzywien w drodze mandatu karnego. Posiadają prawo do przeszukiwania pomieszczeń i innych miejsc, gdy istnieje podejrzenie popełnienia czynu zabronionego, zabezpieczania środków i przedmiotów pochodzących z przestępstwa lub służących do popełnienia przestępstwa lub wykroczenia oraz kontroli i zatrzymywania dokumentów związanych z tworami przyrody. Mogą kontrolować podmioty prowadzące działalność gospodarczą na terenie parku[40]. Podstawową komórką Straży Parku jest posterunek podległy komendantowi, którego zwierzchnikiem jest dyrektor parku[41].

Zgodnie z ustawą o transporcie drogowym Inspekcja Transportu Drogowego jest instytucją powołaną do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego i niezarobkowego krajowego międzynarodowego przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi[42]. Do głównych zadań Inspekcji Transportu Drogowego należy kontrola dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego i dokumentów przewozowych, respektowanie przepisów dotyczących czasu pracy kierowców, przerw i obowiązkowych odpoczynków oraz przestrzeganie zasad i warunków przewożenia zwierząt[43]. Jej zadaniem jest również kontrola ruchu drogowego w myśl ustawy – Prawo o ruchu drogowym[44]. Na czele Inspekcji Transportu Drogowego stoi Główny Inspektor[45] podległy ministrowi właściwemu do spraw transportu. Na szczeblu wojewódzkim istnieją wojewódzkie inspektoraty, którymi zarządza wojewódzki inspektor podległy Głównemu Inspektorowi[46]. Zgodnie z ustawą inspektor jest uprawniony do wstępu do pojazdu, kontroli dokumentów, kontroli urządzeń pomiarowo-kontrolnych znajdujących się w pojeździe, masy, nacisków osi i wymiarów pojazdu z użyciem przyrządu pomiarowego oraz stosowania broni palnej i środków przymusu bezpośredniego[47]. Inspektorowi przysługuje także prawo do nakładania i pobierania kar pieniężnych za ujawnione naruszenia[48].

Straż Graniczna jest to formacja umundurowana i uzbrojona, która została utworzona celem „ochrony granicy państwowej na lądzie i na morzu oraz kontroli ruchu granicznego”, co określa art. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej[49]. Do głównych zadań Straży Granicznej należy ochrona granicy państwa, kontrola ruchu granicznego, wydawanie zezwoleń pozwalających na przekraczanie granicy państw, a także ujawnianie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. W jej zakresie leży zapewnienie porządku w komunikacji międzynarodowej i na terenie przejścia granicznego, prawidłowe oznaczenie granic państwa, jego pilnowanie oraz nadzór i obserwacja statków powietrznych i morskich przekraczających granicę. Straż Graniczna zapobiega również nielegalnemu przemieszczaniu się środków zabronionych, np. broni, narkotyków, i kontroluje legalność pracy wykonywanej przez cudzoziemców[50]. Przełożonym funkcjonariuszy Straży Granicznej jest Komendant Główny Straży Granicznej[51] podlegający ministrowi spraw wewnętrznych. W skład organów terenowych Straży Granicznej wchodzą oddziały, placówki i dywizjony, którymi zarządza odpowiedni miejscowo komendant[52]. Wykonując swe zadania, „funkcjonariusze Straży Granicznej pełnią służbę graniczną, prowadzą działania graniczne, wykonują czynności operacyjno-rozpoznawcze i administracyjno-porządkowe oraz prowadzą postępowania przygotowawcze według przepisów Kodeksu postępowania karnego, a także wykonują czynności na polecenie sądu i prokuratury oraz innych właściwych organów państwowych w zakresie, w jakim obowiązek ten został określony w odrębnych przepisach”[53].

Służba Celno-Skarbowa jest to jednolita i umundurowana formacja utworzona na mocy ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej[54]. Realizuje część zadań Krajowej Administracji Skarbowej, do których należą m.in. „prowadzenie kontroli celno-skarbowej w zakresie przestrzegania przepisów prawa celnego oraz innych przepisów związanych z przywozem i wywozem towarów w obrocie między obszarem celnym Unii Europejskiej a państwami trzecimi, w szczególności przepisów dotyczących towarów objętych ograniczeniami lub zakazami – jeżeli jest wykonywana w oddziałach celnych urzędów celno-skarbowych; prowadzenie kontroli celno-skarbowej w innym zakresie, o ile przepisy ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej tak stanowią; przeprowadzanie czynności operacyjno-rozpoznawczych; wymiar należności celnych i podatkowych oraz innych opłat związanych z przywozem i wywozem towarów w oddziałach celnych urzędów celno-skarbowych; obejmowanie towarów procedurami celnymi i regulowanie sytuacji towarów związanych z przywozem i wywozem towarów w oddziałach celnych urzędów celno-skarbowych; zadania wynikające z zakazu obejmowania procedurą celną dopuszczenia do obrotu paliw stałych niespełniających wymagań określonych w ustawie o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw”[55].

Do kontroli ruchu drogowego są uprawnione również osoby działające w imieniu zarządcy drogi. Mogą wykonywać swoje czynności w obecności policjanta lub inspektora Inspekcji Transportu Drogowego na podstawie stosownego upoważnienia. Zarządcami dróg, w imieniu których ww. osoby wykonują czynności, są Generalny Inspektor Dróg Krajowych i Autostrad – dla dróg krajowych, zarząd województwa – dla dróg wojewódzkich, zarząd powiatu – dla dróg powiatowych i wójt, burmistrz, prezydent miasta – dla dróg gminnych[56].

Policja

Policja jest organem posiadającym najwięcej uprawnień w zakresie kontroli ruchu drogowego. Określa je przede wszystkim ustawa – Prawo o ruchu drogowym[57]. Pionem specjalizującym się w tym obszarze są komórki ruchu drogowego[58]. W celu dokonania kontroli drogowej policjant daje sygnał do zatrzymania pojazdu – podczas dobrej widoczności za pomocą ręki lub tarczy do zatrzymywania pojazdów, natomiast w warunkach złej widoczności – latarką lub tarczą do zatrzymywania pojazdów ze światłem czerwonym. Sygnały powinny być dawane w sposób widoczny i zrozumiały dla osoby zatrzymywanej i mogą być wysyłane również z wykorzystaniem pojazdu służbowego, tj. za pomocą sygnałów świetlnych i dźwiękowych. Policjant nieumundurowany może zatrzymać pojazd tylko na terenie obszaru zabudowanego. Kontrola drogowa powinna się odbywać w miejscu bezpiecznym, nieutrudniającym ruchu. Szczegółowe warunki kontroli drogowej określa rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie kontroli ruchu drogowego[59]. Policja jest odpowiedzialna za zapewnienie porządku i bezpieczeństwa na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolę[60]. W związku z powyższym policjant w zakresie kontroli ruchu drogowego posiada m.in. uprawnienia do: legitymowania uczestnika ruchu i wydawania mu poleceń, sprawdzania dokumentów dotyczących kierowania pojazdem, badania stanu trzeźwości osób kierujących i przebywających podczas kierowania pojazdem pod wpływem środków działających podobnie do alkoholu oraz w określonych przypadkach do usuwania i przemieszczania pojazdów. Policjant ma prawo kontroli stanu technicznego i innych parametrów pojazdu; sprawdzania zapisów urządzenia rejestrującego czas pracy kierowcy, obowiązkowy odpoczynek i prędkość pojazdu; zatrzymywania w uzasadnionych przypadkach dokumentów uprawniających do kierowania pojazdem, w tym karty kierowcy; używania przyrządów kontrolno-pomiarowych; pilotowania pojazdów oraz występowania z wnioskiem o badanie lekarskie kierującego[61]. Policjant dokonuje legitymowania osoby w przypadkach określonych w art. 14 ustawy o Policji[62], do których należy m.in. identyfikacja sprawcy wykroczenia lub przestępstwa. Podstawę prawną legitymowania stanowi ustawa o Policji[63] i rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie postępowania przy wykonywaniu niektórych uprawnień policjantów[64], które jest aktem wykonawczym ustawy. Do dokumentów wymaganych podczas kontroli drogowej zaliczamy dokument uprawniający do kierowania pojazdem, dopuszczający pojazd do ruchu, stwierdzający zawarcie umowy lub opłacenie składki obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu[65]. Do wymaganych dokumentów należy również zaświadczenie do kierowania tramwajem lub pojazdem uprzywilejowanym[66] oraz dokumenty wynikające z innych ustaw, np. ustawy o transporcie drogowym[67]. Policjant, wykonując czynności na drodze, jest zobowiązany do ustalenia zawartości w organizmie alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu u kierowcy lub osoby podejrzanej o prowadzenie pojazdu w przypadku uczestniczenia w wypadku drogowym[68] lub kierowania pojazdem[69]. Przepisem precyzującym badanie stanu trzeźwości przez policjantów jest zarządzenie nr 496 Komendanta Głównego Policji w sprawie badań na zawartość w organizmie alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu[70]. W art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym ustawodawca zezwala Policji na usuwanie pojazdu, gdy m.in. utrudnia ruch drogowy i zagraża jego bezpieczeństwu, przekroczone są parametry pojazdu, a jego stan techniczny zagraża bezpieczeństwu bądź też kierowała nim osoba znajdująca się w stanie nietrzeźwości lub nieposiadająca podczas kontroli wymaganych dokumentów i nie ma możliwości innego zabezpieczenia pojazdu[71]. Tryb usuwania pojazdów jest określony również w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie usuwania pojazdów, których używanie może zagrażać bezpieczeństwu lub porządkowi ruchu drogowego albo utrudniających prowadzenie akcji ratowniczej[72] oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie usuwania pojazdów pozostawionych bez tablic rejestracyjnych lub których stan wskazuje na to, że nie są używane[73]. Kontrola stanu technicznego pojazdu, ładunku, wyposażenia, masy, wymiarów i nacisków następuje na mocy uprawnień określonych w art. 129 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym[74]. Parametry te są określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia[75]. Funkcjonariusz Policji, wykonując czynności służbowe, może także dokonywać kontroli w zakresie wykonywania transportu drogowego[76], sprawdzać zapisy tachografu samoczynnie rejestrującego m.in. aktywności kierowcy, czyli okresy pracy, dyżuru czy odpoczynku oraz przejechaną odległość i prędkość chwilową pojazdu[77], kontrolować przewóz towarów niebezpiecznych i przestrzeganie wymagań z tym związanych, co precyzuje ustawa o przewozie towarów niebezpiecznych[78]. Policjant ponadto posiada uprawnienia dotyczące zatrzymywania dokumentów. Przypadki zatrzymania dowodów rejestracyjnych zostały określone w art. 132 ustawy – Prawo o ruchu drogowym[79]. Zatrzymanie dokumentu następuje m.in. w przypadku stwierdzenia, że pojazd zagraża bezpieczeństwu, porządkowi w ruchu i narusza wymagania związane z ochroną środowiska, czy zniszczenia dokumentu, braku aktualnych badań technicznych pojazdu, przypuszczenia przerobienia lub podrobienia. Natomiast procedura zatrzymywania praw jazdy jest zawarta w art. 135 ustawy[80], który stanowi, że zatrzymanie dokumentu nastąpi m.in. w chwili podejrzenia kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości, po użyciu alkoholu lub podobnie działającego środka. Przesłanką do zatrzymania dokumentu jest jego zniszczenie, podejrzenie podrobienia lub przerobienia, wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień bądź orzeczenie zakazu prowadzenia pojazdów, a także przekroczenie dopuszczalnej prędkości w obszarze zabudowanym o ponad 50 km/h i przewożenie nadmiernej liczby osób w pojeździe. Funkcjonariusze posiadają prawo pilotowania określonych grup pojazdów, których np. wymiary, masa lub naciski osi przekraczają nakazane prawem wielkości[81]. W celu zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz ujawniania czynów zabronionych korzystają z urządzeń kontrolno-pomiarowych, w których skład wchodzą np. wideorejestratory – urządzenia przeznaczone do rejestracji zachowania kierowcy na drodze, zainstalowane na pokładach oznakowanych i nieoznakowanych pojazdów służbowych[82], oraz przyrządy radarowe służące do pomiaru prędkości pojazdów w ruchu drogowym emitujące wiązkę fal elektromagnetycznych, czy przyrządy laserowe mierzące prędkość pojazdów w ruchu drogowym poprzez emitowanie wiązki laserowej. Metody pracy z wykorzystaniem ręcznych mierników prędkości reguluje zarządzenie nr 609 Komendanta Głównego Policji z dnia 25 czerwca 2007 r. w sprawie pełnienia służby na drogach przez policjantów[83].

Policja jako organ kontroli ruchu drogowego może wystąpić z wnioskiem o badanie lekarskie osoby, np. gdy kierowała pojazdem w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem innego środka działającego podobnie do alkoholu bądź też uczestniczyła w wypadku drogowym[84]. Badania kierowców w sposób szczegółowy określa ustawa o kierujących pojazdami[85]. Policjant jest obarczony koniecznością odmiennego postępowania w przypadku zatrzymania do kontroli drogowej kierowcy posiadającego immunitet krajowy (np. marszałek sejmu, marszałek senatu, poseł) lub zakrajowy (np. ambasador obcego państwa, konsul)[86].

Żandarmeria Wojskowa

Zgodnie z zapisem zawartym w art. 129 ustawy – Prawo o ruchu drogowym „kontrola ruchu drogowego w stosunku do kierujących pojazdami Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz w stosunku do żołnierzy pełniących czynną służbę wojskową kierujących innymi pojazdami, pilotowanie pojazdów, a także kierowanie ruchem drogowym w związku z pilotowaniem pojazdów wojskowych należy do Żandarmerii Wojskowej i wojskowych organów porządkowych”[87]. Żołnierze ww. służb posiadają uprawnienia nadane policjantom w zakresie wykonywania zadań związanych z ruchem drogowym[88]. Umundurowany żołnierz służb porządkowych lub Żandarmerii Wojskowej powinien dawać sygnał nakazujący zatrzymanie się do kontroli w sposób widoczny i zrozumiały dla kierującego. W warunkach dobrej widoczności sygnały powinny być dawane ręką lub tarczą do zatrzymywania pojazdów, a w czasie słabej widoczności – tarczą do zatrzymywania pojazdów ze światłem odblaskowym lub latarką z czerwonym światłem[89]. Żołnierze Żandarmerii Wojskowej i organów porządkowych mogą kierować ruchem w przypadku pilotowania kolumn wojskowych lub w przypadku prowadzenia akcji mającej na celu ratowanie życia lub mienia ludzkiego. Kierując ruchem, są uprawnieni do krótkotrwałego zamykania i otwierania ruchu drogowego podczas przejazdu pojazdów wojskowych[90]. Żołnierze formacji odpowiedzialnych za porządek przed rozpoczęciem regulacji ruchem drogowym powinni w miarę możliwości powiadomić najbliższą jednostkę Policji. W zakresie kierowania ruchem drogowym mają również obowiązek stosowania się do zapisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 lipca 2010 r. w sprawie kierowania ruchem drogowym[91]. Zgodnie z art. 18 ustawy o Policji w przypadku gdy jest zagrożony porządek publiczny, a siły Policji są niewystarczające do opanowania zagrożenia, można zarządzić użycie Żandarmerii Wojskowej i może ona stosować swoje zadania w stosunku do wszystkich osób, posiadając uprawnienia Policji[92]. W ostatnim czasie żołnierze żandarmerii byli wykorzystywani m.in. do zapewnienia bezpieczeństwa i porządku w ruchu drogowym podczas trwania Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012[93].

Straż Graniczna

Na polskich drogach coraz częściej można spotkać funkcjonariuszy Straży Granicznej kontrolujących kierowców. Zadania związane z kontrolą ruchu drogowego wynikają z ustawy o Straży Granicznej[94] i należy do nich m.in. organizowanie i dokonywanie kontroli ruchu granicznego, wykrywanie i ściganie sprawców przestępstw przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, zapewnienie bezpieczeństwa w komunikacji międzynarodowej i ochrona szlaków komunikacyjnych. O uprawnieniach funkcjonariuszy Straży Granicznej w tym zakresie mówi ustawa – Prawo o ruchu drogowym[95] i niewiele różnią się one od praw Policji. Zaliczamy do nich m.in. prawo do legitymowania osób i wydawania im poleceń, sprawdzania dokumentów wymaganych podczas kontroli drogowej, sprawdzania stanu trzeźwości kierujących oraz stanu technicznego pojazdów. Funkcjonariusze Straży Granicznej posiadają także uprawnienia w zakresie sprawdzania zapisów urządzeń rejestrujących prędkość jazdy, czas pracy kierowcy i jego odpoczynku, używania przyrządów kontrolno-pomiarowych, usuwania i przemieszczania pojazdów, występowania z wnioskiem o dokonanie badań lekarskich kierowcy oraz kontrolowania przewożonego ładunku[96]. O sposobie pełnienia służby na drogach przez funkcjonariuszy Straży Granicznej mówi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego[97]. Zgodnie z nim kontrolę może przeprowadzić umundurowany funkcjonariusz, w miejscu bezpiecznym, nieutrudniającym ruchu. Sygnał do zatrzymania powinien być dawany w sposób widoczny i zrozumiały dla kierowcy. W dobrych warunkach atmosferycznych zatrzymanie do kontroli jest wykonywane ręką bądź tarczą do zatrzymywania pojazdów, w warunkach słabej widoczności – latarką ze światłem czerwonym lub tarczą ze światłem czerwonym[98]. Strażnik Graniczny w uzasadnionych przypadkach, np. prowadzenia pojazdu w stanie nietrzeźwości, może odmówić kierującemu wjazdu na terytorium Polski[99]. Prawo do wydawania poleceń i sygnałów uczestnikom ruchu daje funkcjonariuszom Straży Granicznej ustawa – Prawo o ruchu drogowym[100], natomiast zasady kierowania ruchem są określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie kierowania ruchem drogowym[101].

Inspekcja Transportu Drogowego

Inspekcja Transportu Drogowego jest to wyspecjalizowana formacja, której celem jest zapewnienie uczciwej konkurencji w ramach wykonywania transportu drogowego, polepszenie bezpieczeństwa w ruchu i ochrona środowiska. W ramach jej głównych zadań określonych w art. 50 ustawy o transporcie drogowym[102] znajdują się m.in.: kontrola przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego, nadzór nad stosowaniem się do przepisów ruchu drogowego zawartych w ustawie – Prawo o ruchu drogowym[103], kontrola przestrzegania zasad dotyczących przewozu zwierząt, rodzaju używanego paliwa i dokumentów związanych z wykonywaniem publicznego transportu zbiorowego oraz prawidłowości uiszczania opłat elektronicznych za korzystanie z dróg. Do jej obowiązków należy prowadzenie i wydawanie decyzji administracyjnych oraz wykonywanie czynności dotyczących zezwoleń zagranicznych i ministra właściwego do spraw transportu. Zadania Inspekcji Transportu Drogowego precyzuje także art. 129a ustawy – Prawo o ruchu drogowym[104], określając, że Inspekcja przeprowadza kontrolę drogową wobec kierującego wykonującego przewóz drogowy, o którym mówi ustawa o transporcie drogowym[105] oraz wobec którego istnieje podejrzenie kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości albo pod wpływem środka działającego podobnie do alkoholu. Inspekcja Transportu Drogowego kontroluje kierujących pojazdami, którzy naruszyli przepisy ruchu drogowego, a fakt ten został zarejestrowany z użyciem urządzeń kontrolno-pomiarowych lub rejestrujących zamontowanych w pojeździe bądź statku powietrznym. Do zadań Inspekcji Transportu Drogowego ustawodawca zaliczył kontrolę kierowców rażąco naruszających przepisy ruchu drogowego lub stwarzających zagrożenie w ruchu oraz tych, którzy wykonują przewóz drogowy zgodnie z ustawą o przewozie towarów niebezpiecznych[106]. W zarządzeniu nr 92 Prezesa Rady Ministrów[107] jako komórki organizacyjne Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego wyszczególniono m.in. Centrum Automatycznego Nadzoru nad Ruchem Drogowym (CANRD) oraz Biuro ds. Elektronicznego Poboru Opłat (BEPO). Działalność Centrum polega na realizacji zadań związanych z wykrywaniem – za pomocą stacjonarnych urządzeń rejestrujących – wykroczeń dotyczących niestosowania się do sygnalizacji świetlnej lub przekraczania dopuszczalnej prędkości. Biuro prowadzi nadzór nad drogami, które objęte są elektronicznym poborem opłat za korzystanie z nich.

W ramach realizacji zadań inspektorom przysługują takie same prawa jak policjantom, o czym mówi art. 129a ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym[108]. Funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego są uprawnieni przede wszystkim do legitymowania osób i wydawania im wiążących poleceń, sprawdzania dokumentów, badania stanu trzeźwości kierowców i stanu technicznego pojazdów, sprawdzania zapisów urządzeń rejestrujących prędkość jazdy, czas pracy i obowiązkowego odpoczynku kierowcy. Posiadają prawo do zatrzymywania w uzasadnionych przypadkach dokumentów, np. praw jazdy, używania przyrządów kontrolno-pomiarowych, kontroli przewozów materiałów niebezpiecznych, występowania z wnioskiem o ocenę stanu zdrowia kierowcy i pilotowania określonych grup pojazdów. Inspektorom przysługuje prawo do kierowania ruchem drogowym, co zostało określone w ustawie – Prawo o ruchu drogowym[109]. Zasady regulacji ruchem zawiera rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie kierowania ruchem drogowym[110].

(...)

asp. Piotr Grabowski
instruktor Zakładu Ruchu Drogowego CSP

Pełna wersja artykułu "Kontrola ruchu drogowego jako element bezpieczeństwa na drogach" w pliku PDF