nr 2/2016


Policja w systemie przeciwpowodziowym. Wybrane zagadnienia

Powódź jest naturalnym, przejściowym zjawiskiem hydrologicznym, które jest spowodowane na przykład wezbraniem wód rzecznych lub morskich, wskutek czego po przekroczeniu stanów brzegowych następuje zalanie terenów nadbrzeżnych albo depresyjnych, powodując zagrożenie dla ludności i ich mienia. W przypadku wystąpienia zagrożenia powodziowego Policja wykonuje nie tylko swoje zadania ustawowe, ale także realizuje działania bezpośrednie w stosunku do zagrożonej ludności, a często przekazuje do użytku swój sprzęt i inne środki jednostkom ratowniczym. Istotnym elementem skutecznego działania jest sprawne funkcjonowanie systemu zarządzania kryzysowego oraz wyposażenie jednostek w odpowiedni sprzęt ratowniczy.

Wprowadzenie

Jednym z najczęściej występujących rodzajów zagrożeń dla ludności jest podtopienie, określane jako powódź: „wezbranie wód morskich lub też rzecznych, którego skutkiem jest zalanie określonych obszarów lądu. W jej efekcie mogą wystąpić straty materialne o różnej skali. Zjawisko to zagraża również życiu oraz zdrowiu ludzi”[1], lub jako: „czasowe pokrycie przez wodę terenu, który w normalnych warunkach nie jest pokryty wodą, w szczególności wywołane przez wezbranie wody w ciekach naturalnych, zbiornikach wodnych, kanałach oraz od strony morza, z wyłączeniem pokrycia przez wodę terenu wywołanego przez wezbranie wody w systemach kanalizacyjnych”[2].

O rozmiarach szkody oraz liczbie ofiar spowodowanych przekroczeniem stanu brzegowego decyduje wiele czynników, w tym:

  • wysokość wezbrania,
  • sposób zagospodarowania zalanego terenu,
  • skuteczność systemu ochrony przeciwpowodziowej,
  • a w szczególności niezawodność (brak awarii) obwałowań oraz innych elementów tego systemu,
  • głębokość i zasięg zalewu oraz prędkość przepływu wody w zalewie (wynikające z wysokości wezbrania i ukształtowania terenu zalewowego)[3].

Wezbrania wywołują powódź jedynie wtedy, gdy wody zaleją tereny użytkowe człowieka i powodują szkody[4]. Najskuteczniejszym sposobem ochrony przed skutkami powodzi jest unikanie wykorzystywania dla celów działalności człowieka terenów zalewowych lub korzystania z nich w taki sposób, który nie wywołuje szkód[5].

System zarządzania zasobami wodnymi w Polsce jest złożony. Administrowanie i zarządzanie wodami stanowiącymi własność Skarbu Państwa należy do różnych organów i instytucji, których zadania i kompetencje nie przekładają się na wspólną strategię ochrony przed powodzią w poszczególnych regionach wodnych. Nałożony ustawowo na dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej obowiązek w zakresie koordynacji przedsięwzięć służących osłonie przeciwpowodziowej praktycznie nie jest możliwy do zastosowania z powodu rozproszonego zarządzania gospodarką wodną. Ustawodawca określił, że: „Ochronę ludzi
i mienia przed powodzią realizuje się w szczególności przez:

  • kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych;
  • racjonalne retencjonowanie wód oraz użytkowanie budowli przeciwpowodziowych, a także sterowanie przepływami wód;
  • zapewnienie funkcjonowania systemu wczesnego ostrzegania przed niebezpiecznymi zjawiskami zachodzącymi
  • w atmosferze i hydrosferze oraz prognozowanie powodzi;
  • zachowanie, tworzenie i odtwarzanie systemów retencji wód; budowę, rozbudowę i utrzymywanie budowli przeciwpowodziowych; prowadzenie akcji lodołamania”[6].

System ochrony przeciwpowodziowej należy postrzegać jako działania kompleksowe, obszarem obejmujące:

a)  techniczne sposoby ochrony przed powodzią:

  • budowę zbiorników retencyjnych,
  • prowadzenie bieżącej kontroli i remontów obwałowań oraz budowę nowych,
  • tworzenie polderów i kanałów ulgi,
  • zwiększenie naturalnych zdolności odpływowych koryt rzecznych, w tym utrzymanie międzywala zgodnie
  • z przeznaczeniem,
  • właściwe utrzymanie melioracji miejskich (odwodnienie terenów zurbanizowanych),
  • sprawny system prognoz i monitoringu hydrologiczno-meteorologicznego;

b) nietechniczne:

  • opracowanie planów zagospodarowania przestrzennego miast, regionów i lokalnych uwzględniających ochronę przeciwpowodziową jako niezbędny element bezpieczeństwa ludności i mienia,
  • opracowanie uregulowań prawnych zakazujących budowy wszelkich obiektów w międzywalu i na terenach zalewowych,
  • opracowanie map terenów zalewowych z określonym stopniem ryzyka powodzi,
  • doskonalenie powiązań operacyjnych na różnych szczeblach odpowiedzialności,
  • doskonalenie systemu wczesnego ostrzegania i powiadamiania,
  • powszechną edukację ludności[7].

Celem niniejszego artykułu jest wskazanie funkcji Policji w ramach systemu zarządzania kryzysowego na terenie powiatu. Policja wykonuje zadania wspomagające, które wpływają na skuteczność i efektywność systemu przeciwpowodziowego powiatu.

 

1. Zarządzanie i planowanie w sytuacjach kryzysowych

Według ustawodawcy sytuacją kryzysową nazywa się: „sytuację wpływającą negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołującą znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków”[8]. W momencie, kiedy jednostka nie radzi sobie z kryzysem – natychmiastową zmianą, nagłym zwrotem – i dochodzi do braku opanowania kryzysu, skutkiem może być sytuacja kryzysowa.

Nie wszystkie sytuacje kryzysowe można przewidzieć, natomiast trzeba być przygotowanym na ich wystąpienie. W tym przypadku niezbędne jest zarządzanie zarówno podczas działań zapobiegawczych, jak i podczas prac prowadzonych w czasie kryzysu oraz po jego wystąpieniu. Zarządzanie kryzysowe zostało zdefiniowane jako: „działalność organów administracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów
i infrastruktury krytycznej”[9].

Nie da się stworzyć uniwersalnych metod działań, które można by było wykorzystać w każdej sytuacji kryzysowej. Na poziomie powiatowym działania związane z sytuacją kryzysową są wykonywane w przypadku, gdy wystąpi ona na terenie co najmniej dwóch gmin.

Na każdym szczeblu – centralnym, wojewódzkim, powiatowym i gminnym – tworzy się plany zarządzania kryzysowego po to, aby zapewnić mieszkańcom na danym obszarze warunki ochrony przed wystąpieniem zagrożeń.

Plan zarządzania kryzysowego składa się z następujących elementów:

1)   plan główny:

a)   charakterystyka zagrożeń oraz ocena ryzyka ich wystąpienia, w tym dotyczących infrastruktury krytycznej, oraz mapy ryzyka i mapy zagrożeń;

b)   zadania i obowiązki uczestników zarządzania kryzysowego w formie siatki bezpieczeństwa;

c)   zestawienie sił i środków planowanych do wykorzystania w sytuacjach kryzysowych;

d)   zadania określone planami działań krótkoterminowych, o których mowa w art. 92 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.);

2)   zespół przedsięwzięć na wypadek sytuacji kryzysowych:

a)   zadania w zakresie monitorowania zagrożeń;

b)   tryb uruchamiania sił i środków;

c)   procedury reagowania kryzysowego;

d)   współdziałanie między siłami;

3)   załączniki funkcjonalne planu głównego:

a)   procedury realizacji zadań z zakresu zarządzania kryzysowego, w tym związane z ochroną infrastruktury krytycznej;

b)   organizację łączności;

c)   organizację systemu monitorowania zagrożeń, ostrzegania i alarmowania;

d)   zasady informowania ludności o zagrożeniach i sposobach postępowania na wypadek zagrożeń;

e)   organizację ewakuacji z obszarów zagrożonych;

f)    organizację ratownictwa, opieki medycznej, pomocy społecznej oraz pomocy psychologicznej;

g)   organizację ochrony przed zagrożeniami charakterystycznymi dla danego obszaru;

h)   wykaz zawartych umów i porozumień związanych z realizacją zadań zawartych w planie zarządzania kryzysowego;

i)    zasady oraz tryb oceniania i dokumentowania szkód;

j)    procedury uruchamiania rezerw państwowych;

k)   wykaz infrastruktury krytycznej znajdującej się odpowiednio na terenie województwa, powiatu lub gminy, objętej planem zarządzania kryzysowego;

l)    priorytety w zakresie ochrony oraz odtwarzania infrastruktury krytycznej[10].

Podczas tworzenia planu zarządzania kryzysowego należy brać pod uwagę każdą możliwą sytuację, która mogłaby zagrozić bezpieczeństwu, np. na terenie danego powiatu czy też gminy, ze względu na ich położenie geograficzne. Należy się skupić na analizie przyczyn zagrożeń, ocenie zagrożeń oraz skutków tych zagrożeń, ponieważ każdy obszar położony
w Polsce jest narażony na inne zagrożenia.

Na proces zarządzania kryzysowego składa się:

1)   okres stabilizacji występujący przed pojawieniem się sytuacji kryzysowej i zawierający fazy: zapobiegania oraz przygotowania,

2)   okres realizacji występujący po pojawieniu się sytuacji kryzysowej i zawierający fazy: reagowania oraz odbudowy[11] (rys. 3).

Okres stabilizacji, który zawiera w sobie dwie pierwsze fazy zarządzania kryzysowego, obejmuje następujące zadania wykonywane z pomocą osób biorących udział w zarządzaniu kryzysowym, jak i osób niemających bezpośredniego kontaktu
z zarządzaniem kryzysowym, np.: przedstawicieli mediów, kierowników zakładów pracy:

1)   faza zapobiegania – w tej fazie wykonywane są zadania, których głównym celem jest wykluczanie oraz jak największe eliminowanie możliwości wystąpienia niebezpieczeństw; podczas tych działań dokonuje się różnych analiz zagrożeń oraz planowania; zwraca się również uwagę na stan techniczny infrastruktury, jak i wykonuje się zadania zapobiegawcze podwyższające bezpieczeństwo, np.: budowa wałów przeciwpowodziowych; jest to bardzo ważna faza w całym procesie, ponieważ zaniechanie działań na tym etapie może doprowadzić do poważnych skutków;

2)   faza przygotowania – w tej fazie również zwraca się uwagę na potencjalne skutki zagrożeń, ale najważniejszą rzeczą jest przede wszystkim dopilnowanie, aby w czasie kryzysu można było skorzystać z jak największej liczby sił czy też środków; zakres działań obejmuje np. opracowywanie planów zarządzania kryzysowego, sprawność działania centrów zarządzania kryzysowego oraz poszczególnych systemów potrzebnych zarówno do informowania, jak i alarmowania w czasie zagrożenia.

Drugi okres – okres realizacji – zawierający dwie kolejne fazy zarządzania kryzysowego polega już na samym kontrolowaniu sytuacji po wystąpieniu zagrożenia. Najważniejszym celem jest koordynowanie działań, minimalizowanie szkód oraz w jak największym stopniu przywrócenie stanu zbliżonego do tego przed zniszczeniami[12].

W poszczególnych fazach wyodrębnia się zadania:

1)   faza reagowania – w tej fazie uruchamiane są jednostki ratownicze, ważne jest sprawne korzystanie z planów zarządzania kryzysowego, pomoce psychologiczne, ale też podstawowym zadaniem jest jak najszybsze informowanie mieszkańców o zagrożeniach; istotną rzeczą w tej fazie jest przede wszystkim sprawna komunikacja[13];

2)   faza odbudowy – kluczowymi zadaniami jest przywrócenie do stanu poprzedniego zniszczonej bądź uszkodzonej na skutek katastrofy infrastruktury oraz opracowywanie metod jej ulepszenia i wzmocnienia; w tej fazie są dokonywane wyliczenia szkód, pomoc społeczna oraz wyciąganie wniosków; ta faza ma swój początek już w fazie reagowania; składa się z kilku etapów, a więc jest to faza, która trwa najdłużej oraz jest najbardziej kosztowna[14].

Proces zarządzania kryzysowego jest ciągły, ponieważ w momencie zakończenia fazy odbudowy, w której wyciągane są wnioski stanowiące podstawę do ewentualnej poprawy kolejnych działań, wszystko zaczyna się od nowa, a więc od fazy zapobiegania[15].

[...]

dr Grzegorz Pietrek
Katedra Nauk o Bezpieczeństwie
Wyższa Szkoła Bankowa w Gdańsku

 


Pełna wersja artykułu Policja w systemie przeciwpowodziowym. Wybrane zagadnienia w pliku PDF

powrót
drukuj