W minionym dziesięcioleciu temat przeprowadzania imprez masowych i zgromadzeń w sprawach publicznych zyskał duże zainteresowanie i często był poruszany w naszym kraju. Istotną rolę w tym procesie odegrało powierzenie przez UEFA Polsce i Ukrainie prawa organizacji i wspólnego przeprowadzenia finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012. Przedsięwzięcie to przeszło do historii jako największa impreza sportowa zorganizowana dotychczas w Polsce. Także duże zainteresowanie wzbudziły kolejne, przeprowadzone w naszym kraju, ważne imprezy sportowe i zgromadzenia w sprawach publicznych, takie jak: Konferencja Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (COP19), zorganizowana w Warszawie w 2013 r., Mistrzostwa Świata w Piłce Siatkowej Mężczyzn w 2014 r., Szczyt Organizacji Paktu Północnoatlantyckiego (NATO) w Warszawie i Światowe Dni Młodzieży w br. Obecnie emocji dostarczają również realizowane na bieżąco masowe imprezy sportowe, szczególnie mecze piłki nożnej, zgromadzenia i manifestacje publiczne, takie jak np. obchody Święta Pracy lub Święta Niepodległości. Zabezpieczenie tego rodzaju przedsięwzięć stanowi element szeroko pojętej problematyki obejmującej bezpieczeństwo i porządek publiczny oraz bezpieczeństwo obywateli i ich mienia, wywierając istotny wpływ na kształtowanie się bezpieczeństwa całego kraju.

Znaczenie omawianego tematu wzrasta z uwagi na obecny rozwój środków masowego przekazu, które pozwalają zapoznawać się z przebiegiem takich spotkań nawet setkom milionów osób. Z tym przekazem łączą się różnego rodzaju reklamy, widowiska lub prezentacje, wzbudzając u odbiorców głębokie przeżycia i silne emocje. W rezultacie możemy zaobserwować swoiste zjawisko społeczne, które posiada różne zabarwienia i stopień zaangażowania obywateli, w zależności od tego, czy jest to impreza rozrywkowa, sportowa (np. występująca w odniesieniu do skoków narciarskich tzw. małyszomania), spotkania, uroczystości i przedsięwzięcia o charakterze religijnym lub państwowym, widowiska i pokazy dla pewnych kręgów hobbistycznych (np. pielgrzymki religijne, międzynarodowe konferencje i spotkania VIP-ów, obchody świąt państwowych, pokazy lotnicze, rajdy i wyścigi rowerowe lub samochodowe, wystawy psów lub gołębi).

Doniosłość społeczna tego rodzaju masowych spotkań wiąże się z ich genezą. Od początku istnienia cywilizacji ludzie gromadzili się w rożnych miejscach i obiektach publicznych, aby wzbogacać swoją wiedzę i wymieniać doświadczenia, czerpać pozytywne emocje ze wzajemnych rozmów, modlitwy, zabawy, manifestowania poglądów, wyrażania opinii lub obserwacji różnych pokazów albo występów. Tego rodzaju zachowania, będąc przejawem postępu cywilizacyjnego, uspołecznienia i kultury, wytworzyły zjawisko społeczne określane mianem imprez masowych i zgromadzeń publicznych, które oprócz pozytywnych cech i wartości społecznych wywołuje często konkretne problemy i zagrożenia. Ich powstanie najbardziej jest związane z uwarunkowaniami takich spotkań − koniecznością dłuższego przebywania na małym obszarze lub w niewielkim obiekcie znacznej liczby osób, czasem o różnych upodobaniach, światopoglądzie, preferencjach, potrzebą stosowania środków technicznych służących do przemieszczania i komunikowania się uczestników, nawet z wielu bardzo oddalonych od siebie krajów. W rezultacie skala problemów związanych z imprezami masowymi i zgromadzeniami w sprawach publicznych diametralnie rośnie wraz z liczbą ich uczestników i rodzajem takich spotkań, stawiając przed organizatorami, organami władzy publicznej i administracji coraz większe wymagania. Problemy i zagrożenia są zwłaszcza widoczne na szlakach i w węzłach komunikacyjnych, w środkach komunikacji publicznej, na ulicach i placach miast, lokalach gastronomicznych, w pobliżu i na terenie obiektów, a także miejsc imprez masowych lub zgromadzeń. Zachowanie wielu osób wymusza zmiany dotychczasowego rytmu funkcjonowania wielu systemów i dziedzin życia społecznego. Niekiedy może przybrać postać naruszeń obowiązujących norm prawnych i społecznych bądź przekształcić się w zachowanie charakterystyczne dla agresywnego tłumu lub prowadzić do powstania sytuacji kryzysowej podobnej do katastrofy naturalnej i awarii technicznej. W celu zapewnienia prawidłowej organizacji i przeprowadzania imprez masowych oraz odbywania zgromadzeń publicznych omawiana tematyka została uregulowana w aktach prawnych o randze ustawy.

  Kluczowe pojęcia dla stosowania przepisów prawnych  
  regulujących imprezy masowe i zgromadzenia w sprawach publicznych  

Warunkiem sine qua non prawidłowego stosowania przepisów prawnych w zakresie imprez masowych i zgromadzeń w sprawach publicznych jest znajomość występujących
w nich kluczowych pojęć. W języku potocznym wyrażenia „impreza” i „zgromadzenie” mają inne znaczenie niż na gruncie przepisów prawa.

Impreza masowa to impreza masowa artystyczno-rozrywkowa, masowa impreza sportowa, w tym mecz piłki nożnej, przy czym statusu tego nie posiadają imprezy organizowane:

a)   w teatrach, operach, operetkach, filharmoniach, kinach, muzeach, bibliotekach, domach kultury i galeriach sztuki lub w innych podobnych obiektach,

b)   w szkołach i placówkach oświatowych przez zarządzających tymi szkołami i placówkami,

c)   w ramach współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży,

d)   dla sportowców niepełnosprawnych,

e)   na terenie otwartym dla uprawiania sportu powszechnego o charakterze rekreacji ruchowej, ogólnodostępnym
i nieodpłatnym, 

f)    przez pracodawców dla ich pracowników − jeżeli rodzaj imprezy odpowiada przeznaczeniu obiektu lub terenu, gdzie ma się ona odbyć, i impreza ma charakter zamknięty[1].

Zastosowanie przez ustawodawcę techniki wyliczenia elementów definiowanego pojęcia wymaga objaśnienia tych elementów. Impreza masowa artystyczno-rozrywkowa to impreza o charakterze artystycznym, rozrywkowym lub zorganizowane publiczne oglądanie przekazu telewizyjnego na ekranach lub urządzeniach umożliwiających uzyskanie obrazu o przekątnej przekraczającej 3 m, która ma się odbyć:

a)   na stadionie, w innym obiekcie niebędącym budynkiem lub na terenie umożliwiającym przeprowadzenie imprezy masowej, na których liczba udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób, ustalona zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, wynosi nie mniej niż 1000,

b)   w hali sportowej lub w innym budynku umożliwiającym przeprowadzenie imprezy masowej, w których liczba udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób, ustalona zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, wynosi nie mniej niż 500[2].

Masowa impreza sportowa to impreza masowa mająca na celu współzawodnictwo sportowe lub popularyzowanie kultury fizycznej, organizowana na:

a)   stadionie lub w innym obiekcie niebędącym budynkiem, na którym liczba udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób, ustalona zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, wynosi nie mniej niż 1000, a w przypadku hali sportowej lub innego budynku umożliwiającego przeprowadzenie imprezy masowej − nie mniej niż 300,

b)   terenie umożliwiającym przeprowadzenie imprezy masowej, na którym liczba udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób wynosi nie mniej niż 1000.

Mecz piłki nożnej − masowa impreza sportowa mająca na celu współzawodnictwo w dyscyplinie piłki nożnej, organizowana na stadionie lub w innym obiekcie sportowym, na którym liczba udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób, ustalona zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, wynosi nie mniej niż 1000[3].

Wśród imprez masowych mecze piłki nożnej charakteryzują się negatywnymi zjawiskami i odbierane są jako te, które generują wiele problemów w zakresie bezpieczeństwa na stadionach, w tym problem stosowania przemocy i agresji zachowania tzw. pseudokibiców, określanych też mianem chuliganów stadionowych. Dlatego ustawodawca uregulował je drobiazgowo w ustawie z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych[4] (określana dalej skrótem ubim), w odrębnym rozdziale, wskazując, że regulacja ta ma odpowiednie zastosowanie do imprez masowych o podwyższonym ryzyku, czyli takich imprez, w czasie których, zgodnie z informacją o przewidywanych zagrożeniach lub dotychczasowymi doświadczeniami dotyczącymi zachowania osób uczestniczących, istnieje obawa wystąpienia aktów przemocy lub agresji[5]. Liczebność służby porządkowej oraz służby informacyjnej na tego rodzaju imprezie powinna wynieść co najmniej 15 członków służb: porządkowej i informacyjnej na 200 osób, które mogą być obecne na imprezie masowej, i co najmniej 2 członków służb: porządkowej lub informacyjnej na każde następne 100 osób, przy czym nie mniej niż 50% ogólnej liczby członków służb stanowią członkowie służby porządkowej[6]. Liczby udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób wynoszą nie mniej niż: 300 − dla stadionu, innego obiektu niebędącego budynkiem lub terenu umożliwiającego przeprowadzenie imprezy masowej i po 200 − dla hali sportowej lub innego budynku umożliwiającego przeprowadzenie imprezy masowej, albo dla meczu piłki nożnej[7].

Natomiast zgromadzeniem jest zgrupowanie osób na otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób w określonym miejscu w celu odbycia wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska w sprawach publicznych[8]. Ten rodzaj zgromadzeń należy określić mianem zwykłych (zaplanowanych) w odróżnieniu od zgromadzeń spontanicznych definiowanych jako zgromadzenia, które odbywają się w związku z zaistniałym nagłym i niemożliwym do wcześniejszego przewidzenia wydarzeniem związanym ze sferą publiczną, którego odbycie w innym terminie byłoby niecelowe lub mało istotne z punktu widzenia debaty publicznej[9]. Na gruncie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. – Prawo o zgromadzeniach nie są zgromadzeniami zgrupowania osób organizowane przez organy władzy publicznej lub odbywane w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych. Z tych względów i braku podstaw zastosowania ubim do tego wydarzenia, sejm RP w dniu 18 marca 2016 r. uchwalił ustawę o szczególnych rozwiązaniach związanych z organizacją wizyty Jego Świątobliwości Papieża Franciszka w Rzeczypospolitej Polskiej oraz Światowych Dni Młodzieży – Kraków 2016[10]. Dodatkowo wzięto pod uwagę przewidywaną dużą liczbę uczestników tego wydarzenia (około 2,5 mln), konieczność stworzenia szczególnych rozwiązań prawnych umożliwiających zapewnienie bezpieczeństwa jego uczestników (w tym medycznego i sanitarnego) i nadanie służbom odpowiedzialnym za bezpieczeństwo szczególnych uprawnień. Policji przyznano dodatkowe prawa w zakresie gromadzenia i przetwarzania danych o osobach stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym uzyskanych i przetwarzanych przez inne organy i służby, a także w wyniku wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, jak również uzyskanych i przetwarzanych przez organy ścigania innych państw.

Należy wskazać, że w przedstawionych definicjach pojęcia „zgromadzenie” kluczową rolę odgrywa wyrażenie „sprawa (sfera) publiczna”. W znaczeniu słownikowym pojęcie „sprawa” to interes, rzecz do załatwienia, wielkie zadanie, wzniosły cel, któremu poświęca się wiele osób[11]. Przymiotnik „publiczny” to inaczej dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich, ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny[12]. W literaturze zwrot „sprawa publiczna” jest definiowany jako wszelkie działania lub zaniechania osób tworzących skład osobowy organów władzy publicznej bądź legalnie uczestniczących w procesie wykonywania powierzonych im zadań i kompetencji publicznoprawnych[13]. Zdaniem autora artykułu zwrot „sprawa publiczna” należy rozumieć jako nieprywatne, istotne społecznie zadanie lub cel dotyczący określonej społeczności lub społeczeństwa (ogółu).

  Podstawy prawne przeprowadzania imprez masowych
  i zgromadzeń w sprawach publicznych  

Najstarszym aktem prawnym regulującym przeprowadzanie imprez masowych w Polsce jest Dekret Naczelnika Państwa w przedmiocie przepisów tymczasowych o widowiskach z dnia 7 lutego 1919 r.[14], określający głównie kwestie wydawania zezwoleń dla właścicieli zakładów widowiskowych i rozrywkowych oraz uzyskania zgody na publiczne produkowanie utworów z tekstem słownym i obrazów świetlnych. Obecnie obowiązujący w naszym kraju system aktów prawnych w zakresie organizacji i przeprowadzania imprez masowych i zgromadzeń stanowi swoisty konglomerat regulujący takie dziedziny, jak: bezpieczeństwo uczestników spotkań, w tym zabezpieczenie antyterrorystyczne, właściwy obieg informacji, w tym współpracę z mediami, wymogi techniczne obiektów i terenów, zarządzanie nimi, zabezpieczenie higieniczno-sanitarne, gastronomiczne, medyczne, przeciwpożarowe, nadzór wizyjny, zarządzanie kontrolą dostępu do wyznaczonych miejsc, zarządzanie tłumem, zapewnienie ochrony osób ważnych i funkcyjnych. Oczywiście te regulacje odnoszą się do miejsca imprez masowych lub zgromadzeń, a inne akty prawne regulują kwestie przemieszczania się uczestników na spotkanie i po jego zakończeniu środkami komunikacji, bezpiecznego gromadzenia się ludzi w miejscach i obiektach publicznych. Wszystkie przedstawione płaszczyzny łączy konieczność zapewnienia bezpieczeństwa w znaczeniu ogólnym i związanego z nim poczucia bezpieczeństwa osób uczestniczących. Z tych względów zasadnicze znaczenie w regulacji prawnej posiadają ustawy: z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych i z dnia 24 lipca 2015 r. – Prawo o zgromadzeniach (określana dalej skrótem upoz), które swoje źródło posiadają w art. 57 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej[15] z dnia 2 kwietnia 1997 r. Zgodnie z tym przepisem Rzeczpospolita Polska zapewnia każdemu obywatelowi wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. W ten sposób każdy ma możliwość manifestacji własnych poglądów i wpływu na procesy polityczne, a także kształtowania demokratycznej opinii publicznej. Ograniczenia tej wolności może wyznaczać tylko ustawa[16].

Ubim określa:

• zasady postępowania, warunki oraz zasady gromadzenia i przetwarzania informacji konieczne do zapewnienia bezpieczeństwa imprez masowych,
• zasady i tryb wydawania zezwoleń na przeprowadzanie imprez masowych,
• zasady  odpowiedzialności organizatorów za szkody wyrządzone w związku ze zorganizowaniem imprez masowych.

Ustawa reguluje również status dwóch podstawowych podmiotów, tj. organizatora imprezy masowej oraz uczestników takiej imprezy (kibiców-widzów, sportowców, działaczy itp.). Służby porządkowe i informacyjne organizatora zalicza do jego aparatu wykonawczego. Natomiast odrębnie niejako ustawa określa status instytucji i formacji wspierających organizatora, tj. Policji, Państwowej Straży Pożarnej, kierownika jednostki organizacyjnej pomocy doraźnej (pogotowia ratunkowego), kierownika właściwego miejscowo państwowego inspektoratu sanitarnego, organów administracji rządowej i samorządowej, państwowych jednostek organizacyjnych, związków i klubów sportowych, właścicieli obiektów sportowych, organizatorów imprez masowych oraz organizatorów podróży i pobytu, w zakresie, w jakim realizują zadania związane z organizowaniem masowych imprez sportowych. Przy czym organizatorem imprezy masowej jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, przeprowadzająca imprezę masową[17].

Natomiast upoz zastąpiła ustawę z dnia 5 lipca 1990 r. – Prawo o zgromadzeniach[18] i reguluje zasady oraz tryb organizowania, odbywania, a także rozwiązywania zgromadzeń, z wyjątkiem zgromadzeń organizowanych przez organy władzy publicznej lub odbywanych w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych[19]. Natomiast pierwszym aktem prawnym w Polsce regulującym zgromadzenia była ustawa z dnia 11 marca 1932 r. o zgromadzeniach. Dzieliła ona zgromadzenia na publiczne i niepubliczne, czyli zebrania. Przy czym publiczne dzieliła na zgromadzenia „w lokalach” lub „pod gołem niebem”, a w ramach tych ostatnich wyróżniała manifestacje publiczne, pochody i przejazdy manifestacyjne na wozach i w samochodach[20].

  Warunki przeprowadzania imprez masowych i zgromadzeń w sprawach publicznych  

Organizacja i przeprowadzenie imprezy masowej lub zgromadzenia w sprawach publicznych stanowią złożony, wieloaspektowy problem i wymagają kompleksowego podejścia, zarówno w fazie planowania, realizacji, jak i zakończenia oraz rozliczenia. Z tych względów takie przedsięwzięcie − aby osiągnęło zakładane cele − powinno się opierać na ścisłej współpracy i koordynacji wielu podmiotów, wskazanych w przepisach prawnych, odpowiedzialnych za osiąganie tych celów, w tym szczególnie organizatora, instytucji odpowiedzialnych za bezpieczeństwo, przewoźników itp. Skalę i złożoność omawianej problematyki w zakresie imprez masowych obrazuje prowadzona przez Policję statystyka[21], zgodnie z którą w 2015 r. zorganizowano 7193 imprezy masowe objęte jej działaniami zabezpieczająco-ochronnymi (dla porównania w 2014 r. − 7261). Spośród tej liczby status imprezy masowej podwyższonego ryzyka otrzymało 200 (w 2014 r. odnotowano 240 takich imprez). Najwięcej było imprez masowych artystyczno-rozrywkowych, których odnotowano 3646 (50,7% ogółu imprez); następnie to masowe imprezy sportowe[22] w liczbie 2504 (34,8% ogółu imprez) i mecze piłki nożnej w liczbie 1043 (14,5% ogółu imprez)[23]. W omawianym okresie odnotowano 996 przestępstw (o 84 mniej niż w 2014 r.) i ujawniono 9109 wykroczeń (w 2014 r. 13 035 wykroczeń) w związku z przeprowadzonymi imprezami masowymi, policjanci zatrzymali 1055 osób (o 166 mniej niż w 2014 r.). Statystyka dotycząca zgromadzeń w sprawach publicznych prezentuje się inaczej niż w odniesieniu do imprez masowych, gdyż zgromadzenia należą do zadań zleconych gmin i brak jest podmiotu, który prowadziłby ogólnokrajową statystykę w tym zakresie[24].

Organizator imprezy masowej lub zgromadzenia w sprawach publicznych, podmioty zobowiązane do udziału w zabezpieczaniu tych przedsięwzięć oraz sami uczestnicy powinny przestrzegać praw i wolności osób w nich uczestniczących, szanować ich godność oraz nie przejawiać zachowań dyskryminacyjnych. Organy i instytucje władzy i administracji publicznej powinny przestrzegać praw i wolności zapisanych w Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności[25], w tym szczególnie art. 14 ww. konwencji, który brzmi: „Korzystanie z praw i wolności wymienionych w niniejszej konwencji powinno być zapewnione bez dyskryminacji wynikającej z takich powodów, jak płeć, rasa, kolor skóry, język, religia, przekonania polityczne i inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie bądź z jakichkolwiek innych przyczyn”, a także przestrzegać praw i wolności obywatelskich określonych w Konstytucji RP z 1997 r.[26] oraz aktów prawnych wykonawczych do niej.

(...)

podinsp. Leszek Dyduch
starszy wykładowca Zakładu Służby Prewencyjnej CSP

Pełna wersja artykułu Imprezy masowe i zgromadzenia w sprawach publicznych – aspekty prawne i praktyczne w pliku PDF